张锐：土地财政诱致百病丛生

    一座座拔地而起的豪华办公大楼，一个个比阔赛奢的高尔夫球场，一场场规模空前的博览盛会……这些年来，地方政府财大气粗的不凡形象通过各种各样可视的物理资产淋漓尽致地体现出来，而维系大手笔的重要管道就是土地资产源源不断的“肥水”供应。统计资料显示，自2003年以来，土地出让纯收入占地方财政收入比重，除了2012年为9.49%外，其他年份都超过了两位数，2010年更超过了38%。
    “土地财政”与“地王”乃一个硬币的两面，已是公众普遍认可的客观事实。一方面，“地王”是“土地财政”的必然需求，因为地价越高，地方政府从中获利就会越多；不仅如此，“地王”的频现还助长了地方政府以地生财的预期。自然，在时间周期中，“土地财政”和“地王”是两个保持着高度共振的经济元素。如2013年前5个月，全国300个城市成交楼面均价上涨至每平方米1190元，同比涨幅超过78%，与此相呼应，地方政府实现了“土地财政”打破历史纪录的进账。
    “土地财政”让“地王”分享到高房价盛宴的结果，必然是房价的进一步上涨和地产泡沫的堆积。一方面，由于地价一般占到房价的30%至60%，开发商从地方政府手中高价购得土地，必然会将溢价成本打到房价中去；另一方面，房企敢于高价出手拿地，赌的就是未来房价一定会进一步上涨，这种推理性思维很容易蔓延到买方市场层面，在诱导和强化消费者对房价上涨的预期。但房地产商在导演“地王”大戏的同时，也可能正一步步将自己送入财务风险的泥潭。最新的统计显示，今年前5个月，以万科、保利等为阵容的国内十大标杆房企共向土地竞买市场投放了660.6亿元的真金白银，同比大幅增长；与此同时，许多地方或二线房地产企业的拿地豪情丝毫不逊于龙头房地产商，深圳佳兆业仅前5个月在上海、广州、杭州拿地共支出81亿元，远超2012年全年45亿的拿地金额。无独有偶，重庆旭辉地产的年销售额刚超百亿，但该公司今年以来拿地开销已逾70亿。需要特别提醒的是，房企拿地金额占当年销售金额的40%左右，风险算是可控的，否则就可能埋下财务隐患。
    早些天国内著名地产商雅戈尔迫于资金压力而不得不终止到手多年的地块开发，可以成为以上分析和推论的现实佐证。据悉，雅戈尔于2010年底共计出资24.21亿元拿下了杭州申花地块，打破之前该地块楼面地价纪录。但如今雅戈尔终止开发后，其已缴付土地款中作为履行合同的4.842亿元将不予返还。分析人士认为，雅戈尔退地可能并非房地产市场的个案。一方面，随着管理层收紧“银根”，“钱荒”的持续使得未来房企的融资渠道将进一步收窄；另一方面，房地产市场是一个短周期市场，升高与回落都很快，鉴于目前房地价已处于高位、而且土地市场滞后于商品房市场的现实，未来一旦商品房市场走弱且房价进入调整期，更多地产商将面临资金“撂荒”和“断炊”之虞。
    “土地财政”也将地方政府推到了财政与金融风险聚集的窘境之中。据国家审计署日前发布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果公告》显示，截至去年底，审计对象债务余额达38475.81亿元，增长12.94%；其中11个省本级和13个省会城市中，有4个省本级和8个省会城市债务增长率超过20%，另外9个省会城市的债务率超过100%，债务率最高的达219.57%。问题的关键在于，随着中央一系列房地产调控政策的落地以及土地拆迁成本大幅上升，地方政府所得的土地出让收入正在不断萎缩，靠卖地还债的地方政府所面临的财政压力与日俱增。审计署审计结果显示，至去年底，4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元，而上述地区当年以土地出让收入为偿债来源的债务需偿还本息2315.73亿元，为当年可支配土地出让收入的1.25倍！
    “土地财政”诱致百病丛生，根治与废止已时不我待。目前可考虑的思路，笔者以为主要有两条；一是中央政府将本该归国家所有的土地批租权从地方政府手中收回，相应的，地方政府卖地收入划归中央财政。二是建立剥离政府的土地经营管理职能，建立国有土地资产管理公司，代表政府经营土地。与此同时，当然必须开辟地方财政收入的多条替代性管道。一方面，要加快深化财税体制改革，逐步建立以物业税为主体税种，以营业税、房地产税、资源税和环境保护税为辅助税种，以企业所得税为共享税种的地方税体系，使地方政府获得与事权相匹配的充分财权；另一方面，要推动分级债务管理，建立具有财政预算约束力的地方举债融资机制和透明的债务管理框架。为使未来地方政府债券的发行阳光化与合法化，应当尽快修订《预算法》。
    （作者系广东技术师范学院经济学教授）
    来源:上海证券报