易鹏：新型城镇化多元路径思考

    前段时间，我去了陕南地区调研其避灾移民搬迁工作。从陕南避灾移民搬迁的实地调研来看，其对我们思考新型城镇化多元路径以及自然灾害后科学重建有六大借鉴价值。
    第一，认识到中国这轮新型城镇化要走多元化路径。陕南移民搬迁给了我们一个启发，中国这一轮新型城镇化绝对不能是由一元化方式推进的。由于中国国情复杂，地形地貌差异较大，地区经济发展不平衡，这决定了中国的新型城镇化还要考虑政治、生态等多方面战略思维，不可能只有一种方式推行。如在三沙设市就是考虑到国土安全，在陕南这个集中特困连片地区，自然灾害频发的地区，南水北调的汉江水源地区，就不能简单地算一个经济账，还需要算一个生命账、生态账、长期账等。这次陕南大规模的避灾移民搬迁就是在这种特定小范围内进行的以政府为主、市场为辅的城镇化推进模式。事实上，在这种严重自然灾害频发地区进行灾后重建，市场的手积极性不会太高，政府不主导是完不成灾后重建也推不动城镇化的。
    第二，灾后科学重建式的城镇化必须体现在可持续性上。中国是个自然灾害频发的地区，以往，灾后重建往往是就地重建，也因此重建投入往往因自然灾害再次发生打了水漂。面对这种局面，需要改变人与天斗的旧思维，务实思考，采取回避式的灾后重建。在灾害频发区域，与其投资巨大就地重建，还不如退避三舍，采取搬迁式移民安置的方式。尤其在一些泥石流等自然灾害频发地区，如云贵高原、秦巴山区，人的频繁活动导致水土流失，加剧了泥石流的风险。将人们从山上搬迁下来，既提高了安全系数又减少了泥石流发生的概率，是种双赢决策。
    第三，将避灾、生态移民搬迁和新型城镇化结合推进。陕南移民搬迁更重要的是体现了不复制农村的老路方式，而是通过集中安置的方式来实现避灾移民和城镇化相结合的道路。城镇化一个基本支撑点是要有城市，城市更能体现规模效应，因为有了规模才能通过交换、分工等各种方式来扩大经济总量。到目前陕南移民搬迁集中安置率达到84%，由于按照集中安置为主和靠近城镇、靠近园区、靠近中心村的“三靠近”原则，两年来开工建设的集中安置点53%都进入了城镇规划区，陕南三市城镇人口规模可增加25万余人，城镇化率可提高2.6个百分点。同时考虑到城镇化必须有产业作为支撑这一关键点，过去两年陕南三市通过移民搬迁共流转土地1.86万亩，建成各类农业园区267个，推动了陕南偏远山区一家一户的自然经济形态加速向规模化农业过渡，实施了山上是园区、山下是社区、“教育产业移民”的各种类型产业支撑的城镇化路径探索。考虑这轮城镇化的核心是人口城镇化，而人口城镇化是解决公共服务均等化的基础，通过把偏远地区群众搬迁到相对集中的地方，实行社区化管理，使各地能够集中力量在安置点配套建设较高水平的基础和公共设施，提供相对之前更优质的公共服务。
    第四，创新了国有资产收益服务于城镇化的模式。在这一轮的新型城镇化中为了实施公共服务均等化，以及各种基础设施和公共设施的投入需要巨大资金，为此肯定需要多元的渠道来筹集这个资金。其中一种筹资方式就是通过出售国有资产或收缴更多国有资产收益来解决。这次陕南移民搬迁工作就采用了陕西省省属大型国企出资的方式，陕西有色集团和陕西财政分别出资20亿元和10亿元资金作为资本金成立了陕南移民搬迁公司。陕南移民搬迁公司不以营利为目的，体现公益性，通过筹集资金、参与管理、参与规划等各种手段有力地推进了陕南避灾移民的搬迁工作，也直接推动了城镇化。
    第五，采用了引导方式来推进城镇化。当前推进新型城镇化必须要充分尊重农民的自愿原则，不能搞强迫式进城和进楼，但也考虑到农民由于小农意识的影响，对未来的发展趋势认识度有限的客观事实。为此需要更多地通过引导方式让这两者有机结合，从而更加和谐地推进城镇化。这次陕南移民搬迁比较好地把握了这个节奏，一方面在前期让一部分有积极性的老百姓先搬迁出来，通过他们的示范效应，使更多的老百姓自愿参与到搬迁工作中来。另外一方面考虑到陕南土地稀缺的现实，适当采取激励制度，鼓励农民选择楼房居住。
    第六，加强信息化和城镇化的融合。这次陕南移民搬迁建立了一套对外公开透明的陕南移民搬迁的信息化管理系统。该信息化管理系统有利于提高灾区移民搬迁过程中的公平、公正、公开，从而有利于这种政府主导型的城镇化的可持续与和谐。
    在分析陕南避灾移民搬迁式城镇化路径存在的各种价值后，对于陕南避灾移民搬迁工作还可以在下面几个方面予以加强，使得这项工作做得更为精细。
    首先，要对未来人口分布趋势进行更精细化的预判。由于未来城镇化比率会比现在提高得更多，这意味着会有更多人进入城市，尤其是未来将是主体形态的城市群。因此陕南930万人中的农村人口很大一部分将会进入陕南的重点建制镇、县级市、地级市，以及附近的大西安城市群或者中国沿海中的三大城市群。这意味着在搬迁过程要考虑到未来10到20年根据产业、公共服务水平等主导的人口分布走向，做到更精细化地预估本地农民的走向，从而在移民搬迁点建设中实现更合理的布局，避免未来10年或20年可能出现的重复投资和投资浪费。当前就要有意识地将移民搬迁范围扩大到市域范围或陕南甚至整个陕西范围，也要适当鼓励投亲靠友式、外地就业安置式的搬迁。
    其次，要发挥市场在城镇化产业中的主导力量。在陕南移民搬迁工作过程中可以以政府为主，但在人口聚集后的产业发展就得更加发挥市场的力量。如陕南的紫阳县在积极探索发挥本地富硒茶的资源，以民营资本为主导的产业发展模式，既解决了城镇化的就业问题又解决政府资金压力问题。
    最后，要加大各种专项转移支付的集中使用。不可否认在陕南移民搬迁过程中，市县配套的资金有一定的压力，既有财力不够的原因也有财政资金使用不集中的原因。陕南要顺应中央政府提高一般转移支付比重降低专项转移支付比重的要求，将中央和省级对陕南市县的转移资金进一步集中使用，集中力量来办陕南移民搬迁这一大事，从而提高财政资金的使用效率。