赵德昭 许和连：地方财政体制改革助推新型城镇化

    推进新型城镇化建设和释放城镇化内需潜力的重点在于，加快农村剩余劳动力向城镇的迁移定居和融入进程，完成农村居民生活方式向城镇居民生活方式的转变。而完成上述过程，必须要有相应的财政体制和公共支出体系作为支撑。这就涉及地方财政体制的改革问题。
    县乡财政困难阻碍城镇化推进
    长期以来，以省、市、县、乡四个层级为主线的地方财政体系，构成中国政府间财政管理体制的基础环节，承担着直接向众多大中型城市、小城镇和广大农村地区提供基本公共服务的职责。尽管与公共服务相关的重要政令均由中央政府发出，但全国有七成的预算内资金是由地方政府来完成的，55%的资金支出由地方政府承担。由此可见，省以下地方政府的财政体制改革已成为现阶段推动新型城镇化建设的关键环节，其可以通过提高公共服务提供的数量和质量，从而对“农民工市民化”进程产生重要影响。
    但一个不容忽视的问题是，由于省以下地方财政体制改革近年来并未取得明显进展，财权与事权划分模式出现了两相背离的格局，这在很大程度上加剧了省以下地方政府的财政困难。在五级政府框架下，省以下地方政府实际上并未进入真正的分税制状态，而演化成弊病明显的分成制和包干制，这直接造成了县乡财政困难和地方政府公共服务供给能力的不足，从而成为阻碍新型城镇化推进的重要因素。
    合理划分地方政府的财权和事权
    财权与事权不匹配的财政体制，已不符合新型城镇化建设的要求，制度的缺陷不但限制了地方发展的潜力，也扭曲了地方发展的方式，土地财政等一系列问题应运而生。随着“营改增”的逐步推进，解决上述问题的迫切性进一步上升。
    在划分地方政府财权方面，合理划分财源和建立地方税收体系至关重要。在政府间财力配置上，省级财政应占较大比重并保持一定程度的调控能力。在地方税体系的构建上，应改变目前各级政府“当家税种”不明确、不统一和缺少层次性的现状，清楚划分省以下各级政府的主体税种并形成一定的层次性。同时，应提高市县政府对共享税的分享比例，使财力向下倾斜，并调动基层政府城镇化建设的积极性。
    在划分地方政府事权方面，应准确界定各级政府在新型城镇化建设中的财政支出责任，未来可以将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移，以强化省级政府在义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务领域的支出责任。而县级政府作为直接向小城镇和广大农村地区提供基本公共服务的责任主体，明确其支出责任是建立一整套长效性的县级政府基本财力保障机制的重要前提。县级政府的支出责任应大致等同于县级政府财政的一般性公共支出领域，即与城镇基础设施建设、居民公共服务、人员经费和公用经费等密切相关的各项必要支出。
    实行财政“省管县”　鼓励推动“乡财县管”
    实行财政“省管县”是对省、市、县财政关系的重新调整，其基本落脚点在于实现省以下财政层级的扁平化管理，解决预算级次过多和资金调度的“中梗阻”问题，着力提高地方财政体制的运行效率。因此，可通过对用于新型城镇化发展相关的财政支出实施财政绩效评价，提高财政管理水平和财政资金的使用效益，夯实省以下地方政府财政的支撑能力，转变财政支持新型城镇化建设的方式。
    一方面，还原县级财政应有的理财主体地位，并以县级为焦点，整合地方财政级次和体制。这主要是因为，县级政府直接立足和面向小城镇及广大农村地区，可以对辖区居民的公共产品需求偏好做出及时准确的反应，所以，未来财政级次简化和地方财政体制整合理应向县级财政倾斜，壮大县级政府的财政基础和提高其推动新型城镇化建设的积极性。
    另一方面，对“省管县”财政体制改革条件下市级和乡镇政府的财政进行合理定位。由于市级政府往往拥有相对丰厚的税源和较强的财政能力，承担着大量的公共部门运转、基础设施建设和文化教育等方面的财政支出责任，因而市级政府的财政支出责任并不会骤然降低。在乡镇财政建设方面，鼓励有条件的地区积极推动“乡财县管”，这对于规范乡镇财政收支、遏制其新增债务和缓解其财政困难等方面具有重要作用，并对推动小城镇建设具有至关重要的影响。
    建立规范的均衡性　转移支付制度框架
    从政策层面上讲，均衡性转移支付的目标是，在解决地方政府财政运行中的突出矛盾和保障机关事业单位机构正常运转的基础上，缓解地方政府财政困难和缩小同级政府间的财力差距，逐步实现各地区政府基本公共服务能力的均等化。
    为了激励地方政府更多地将财政资金用于提高对居民的公共服务水平，在更大程度上推动新型城镇化建设，应加快完善省以下财政转移支付制度，通过建立制度化、规范化和具有导向性的财政转移支付制度，引导地方政府改变财政支出结构和履行公共产品提供的职责。省以下财政转移支付制度的关键和核心问题在于，运用科学合理的收支测算方法，衡量地方政府辖区内财政收入能力、支出需求方面的差异，并结合转移支付主体的财力水平，确定转移支付资金的结构和规模，从而达到财权事权相匹配和财力均等化的目标。
    在省级政府辖区范围内，应积极探索市县之间的横向转移支付模式，即由发展较好的市县对发展较差的市县进行转移支付援助。对于市场经济行为导致的财力转移，也应建立横向转移支付，以便进行利益补偿（如税收补偿和生态补偿等）。在转移支付资金来源方面，坚持以人为本和保障改善民生为最终目的，有条件允许社会资本和私人资本进入公共产品的生产领域，可探索将部分公共服务交给社会组织、中介机构和社区等基层组织承担的新路径。
    （作者单位：湖南大学经济与贸易学院）