郭存海：拉美贫民窟的源起和改造

    日前，某著名财经评论员撰文称，巴西的城市化造就了大量的贫民窟滋生，并据此总结出几个所谓的标志性特征，比如人口城市化先于经济城市化等。这种观点貌似合理公允，实则经不起推敲且掩盖了贫民窟问题的根源。
    贫民窟之产生，源于人口流动，特别是从农村向城市的无序流动；而人口之流动，则源于一个正常人本能的理性价值判断，此所谓“人往高处走”。在这种理性判断的背后，潜藏着一个基本现实：资源分配和机会分布的不平衡。
    在巴西，甚至在整个拉美地区，都能发现贫民窟存在的这种普遍根源。在农村，大地产制是拉美重要的殖民遗产，也是农村土地制度的核心。在上世纪三四十年代拉美实施进口替代工业化战略之前，农村向城市的流动相对较小，一则农村大地产制尚且依赖大量的农村劳动力，二则城市工业能力无法吸收新的劳动力。不过，随着农业机械的广泛使用和工业化进程的推进，农村和城市几乎同时出现了相逆的变化：劳动力需求的减少和增加。结果，农村向城市的大规模人口流动就成为必然。可见，贫民窟问题并非源于人口城市化先于经济城市化；恰恰相反，是经济城市化带动了人口城市化。
    但为什么从城市化中追寻贫民窟问题之源起又看似合理呢？这与拉美城市化进程中的一个典型特征，即首位城市的过度膨胀密切相关。所谓“首位城市”，通俗来讲，即人口流动过度集中于一两个大城市，通常是首都。拉美首位城市之形成，根本在于工业化进程中资源分配的不平衡。工业建设和投入过度集中于一两个具有绝对优势地位的城市，必然无法有效引导和分散人口的单一流动。在人口流动的背后有一双“看不见的手”在指挥，而这双手就是“政策偏向”。1960年，巴西将首都从沿海城市里约迁往相对偏僻的内陆城市巴西利亚就是对这一错误政策的“纠偏”。
    墨西哥作为发展中世界贫民窟问题极具典型的国家，自然不能置于这种地区普遍规律之外。墨西哥儿童节（4月30日）前夕，我随香港教会的朋友一起，携带着华人社区捐赠给贫民窟儿童的物资，驱车来到位于墨西哥城东部最大的贫民窟基玛华坎和奈萨城，亲身体会了墨西哥城贫民窟的过往和当今变化。
    基玛华坎和奈萨城均位于墨西哥州，但如今联邦区早已和墨西哥州连成一片，形成一个“城市航母”——墨西哥城大都市区（ZMVM）。墨西哥城集中了全国20%以上的人口（2010年数据）。这种分布同样反映在贫民窟方面。在全国2400个城市贫民窟中，仅首都墨西哥城就占了五分之一，居住人口约400万；其中仅基玛华坎一地，贫民窟人口就超过130万，成为墨西哥城最大、也是拉美最大的贫民窟。
    如同预想，基玛华坎也充斥着贫困、不安全和公共基础设施的缺乏，特别是那些沿山而建的贫民窟群落。不过，超出意料的是，经过近十年的升级改造，基玛华坎已经成为一个规划有序的城市，这一点强烈地冲击着此前我对墨西哥贫民窟的刻板印象。一个朋友在看过我拍摄的照片之后说，“从照片上看，我还以为这里是社会主义新农村呢！”事实的确如此，基玛华坎的规划和改造效果甚至让前来迎接我们的墨西哥朋友都颇为感慨。他告诉我们，这里十年前还一片狼藉；甚至就在两年前，规划好的街区还都是土路，风起尘亦起。而今，街道路面多已硬化，下雨也不用担心泥泞难行了。
    有效的城市规划和道路建设改变了基玛华坎的整体风貌，其中的一个最大变化就是将于今年5月正式通车运营的公共交通系统：“墨西哥巴士”（Mexibús）。这是一种完全参照“地铁巴士”建造的快速公交系统，它拥有专用车道，安全高效。而今，基玛华坎的地铁巴士不仅可以直达联邦区，而且与那里纵横交错的地铁系统相接驳。毫无疑问，这给基玛华坎和奈萨城的200多万贫民窟居民提供了极大便利。
    这一切都归功于墨西哥政府的贫民窟改造升级计划，其主要目标是从物质、社会、经济、组织和环境方面改善贫民窟，减少贫民窟居民恶劣的生活环境。然而，从提出并践行这种新的贫民窟政策，墨西哥竟然走了约半个世纪。墨西哥最初对贫民窟也采取放任态度，直到上世纪50年代贫民窟问题日益严重之后，墨西哥政府才开始严阵以待，但措施很不得力，以强拆逼迁和断水、断电为核心的清除政策不仅招致强烈抵抗，反而越拆越多、规模越来越大。直到上世纪70年代，特别进入新千年以来，墨西哥政府基于清除政策的失败教训和争取选票的考虑，改行积极改造的政策，相继成立了系列专门机构，制定并完善了相关法律，同时对贫民窟居民登记造册和办理所有权证，以为贫民窟改造计划铺平道路。
    事实上，巴西对贫民窟的政策也经历了类似的变化，因此巴西解决贫民窟问题的方法失当并非源于某财经评论员所说的国家住房银行的低效，而是由于巴西军政府错误的“物理清除政策”。这种政策不仅没有实现预想的完美效果，反而“野火烧不尽，春风吹又生”，刚被清除的贫民窟很快又被新的居住者占领。而今，巴西政府也认识到了这一点，从上世纪70年代起逐步放弃物理清除和动迁政策，代之以将贫民窟纳入城市规划，予以重新规划。巴西联邦政府还拨出专项资金，成立了专司贫民窟改造的城市发展部，效果彰显。
    尽管在硬件方面，墨西哥对基玛华坎贫民窟的改造颇见成效，但相比之下，软件的改造更难，见效也甚微。和墨西哥其他贫民窟一样，基玛华坎面临着同样严重的问题：收入来源有限。不过，比这一问题更严重的是：过早生育和单亲家庭较多——这里有一半以上的家庭是破裂的。根据墨西哥州妇女委员会的统计，全州共有约2.7万名14-19岁的“少女妈妈”。这些“少女妈妈”家庭贫寒，自顾尚且不暇，又要照顾孩子，无疑加剧了贫困的恶性循环。就我们捐助的近两百名孩子而言，几乎全部出身于单亲家庭，且多数跟母亲生活在一起。这或许源于墨西哥的文化——墨西哥妇女不是半边天而是头顶一个天。堕胎非法（联邦区除外）、婚外生育和男子拒绝承担扶养责任导致重压都由女性一个人承担，这给墨西哥的减贫政策带来了极大的挑战。就此而言，贫民窟之改造，硬件易，软件难！