温铁军：中国的“城镇化”与发展中国家的城市化

    鉴于国情矛盾下的工业化原始积累对于制度形成的硬约束，中国不具备简单模仿欧美现代化进程中以工业化带动城市化的条件，遂以1998年提出“城镇化”、2007年生态文明理念确立后则强调为与新农村建设并行的城镇化发展战略，并拟改变以往无国家投资和配套政策的局面。
    以往城市化的一般经验过程表明，这是一种实质上排斥三农的激进的资源资本化的发展模式。近20年中，每次中国出现经济高涨几乎都同时造成耕地减少幅度大于人口非农转移，导致农村人地关系高度紧张的基本国情矛盾几乎不可能随改革与发展而根本改观。一方面，地方政府资本原始积累导致工业化建设大规模占地不可逆转，目前这种制度软约束条件下的行政控制，实际上既不能有效抑制各级政府在财政亏损压力下对耕地“农转非”巨额增值收益的渴求，也不能控制中央上收了金融权利之后地方政府与具有垄断地位的金融资本之间“以地套现”的交易。另一方面，乡镇企业在资本增密的内在机制作用和以私有化为主的改制中，出现了资本排斥劳动、使农村劳动力在本地的非农就业连年下降的情况。因此，这种城市化不可能起到通过大量吸纳农业人口和促进乡镇企业聚集，来缓解人地矛盾，推进规模经济和调整产业结构的作用。
    我近年多次强调两个“没看到”：一是在发达国家没有看到农业现代化成功的典范；二是在大型发展中国家没有看到城市化成功的典范。不管什么主义、制度、机制，中国的关键问题是如何解决9亿劳动力（其中5亿农村劳动力）就业。因此至少应该考虑以下制约性的问题。一、中国的城乡二元结构不仅是对立性质，而且是长期化的体制矛盾。如果基于土地和资源性资产村社共有制的、具有内部化处理外部性问题的村社理性被摧毁，承担劳动力蓄水池功能的农村衰败速度加快，那不仅中国工业化的比较优势丧失殆尽，而且未来的政府势必遭遇世界最严峻的失业问题。二、中国的城市化并不落后。不要光看城市人口占总人口的比重低，还要看到村社内部大量非农、兼业人口的客观存在——这恰恰是一般被殖民地化的发展中国家没有而中国农村特有的村社理性的基础条件——农村据此才多次承接了工业化必然内含的周期性经济危机代价，使整个国家实现软着陆。
    近三十年的城市化与三次圈地运动相联系，并且各有不同性质——1980年代乡镇企业发展时期的城镇化“以地兴企”基本上是农村工业化的生产性占地；1990年代分税制使地方政府税收占比下降期间发生的“以地生财”则是地方政府用于补足刚性开支的消费性占地；2003年金融市场化完成以后的“以地套现”则不仅是消费性的、而且是地方利益集团向农民和中央政府两头转嫁反科学发展造成的累积政府负债。
    中国作为世界人口最多的发展中国家，很难一般性地以欧美现代化进程中的工业化带动城市化为榜样，而是应该更多参考其它大型发展中国家城市化的经验教训。中国是第三世界大国中唯一基本上靠内向型积累实现工业化的国家，也是唯一虽有超过2亿的人口流动，却没有发生过拉美和南亚次大陆的游击队起义、黑社会动乱和全国性的饥饿，也没有出现大型贫民窟的国家。这种不幸中的大幸，一是因为中央政府强调的是“城乡统筹，协调发展”，而并没有简单地强调城市化，二是因为中国坚持了农村的基本经济制度，强调村社所有家庭承包制度长期稳定不变，保护了村社理性依存的财产基础。
    三十年来，执政党对我国城乡二元结构的长期存在及其客观发展规律的把握渐趋成熟，对于城市化问题的提法也有相应调整。在2010年最新的一号文件中，城镇化被赋予了与新农村建设同等重要的国家战略地位。
    现阶段，与大、中城市相比，中国的“城镇化”发展有三个明显的优势：
    其一，20世纪80年代改革开放以来出现的内需拉动型“黄金增长”的内因，就是乡镇企业吸纳就业与建制镇增加同步。乡镇企业在1985-1996年间曾经有过较好的政策条件，打破了城乡分割的体制。截至1998年，乡镇企业的增加值已占全国国内生产总值的27.9%。整个乡镇企业吸收劳动力就业达1.25亿人，占当年全国城乡非农就业总数的35.7%。乡村50%的新增非农就业集中在县城、建制镇和集镇周围，初步形成了约1.7亿的农村小城镇人口。这些城镇主要依靠民间投资发展，用仅占全国基本建设投资的4%-6%的资金，形成了相当于全国37%的城镇人口，有效地分流了大城市的压力。当前因势利导地促进“城镇化”，就能够形成扩大投资的长期需求，利于缓解日益严重的金融资本过剩压力。
    其二，农民进入城镇比进入大中城市付出的机会成本要低，退出的成本也很低，不会出现成规模失业人群集中居住的“贫民窟”和相关的社会不稳定问题。
    其三，“城镇化”发展可以把城乡市场较好地连接起来，促进县域经济内含的农村二、三产业和中小企业的发展。由此大量吸纳农村剩余劳动力，进而促进以农民收入和消费的双增长来拉动内需，同时又可以反过来带动对地方中小企业的需求，出现县域经济发展的综合效益和地方经济的良性循环。
    这是一种中国特色的选择——以“城镇化+新农村建设”双轮驱动，既作为缓解三农困境和推进人口城市化的路径，又以此规避其他发展中国家城市化与大型贫民窟同步、社会失衡难以逆转的严峻教训。当前，应结合新农村建设的国家战略和政府大幅度增加农村投入的历史机遇，率先在县市以下开通城市，以优惠政策促进农村人口向包括城关镇在内的中心城镇聚集，同时改革农村社区土地和中小企业产权关系，理顺地方治理结构。以低成本的农村“城镇化”和自治性质的乡村治理结构来逐步缓解“三农”问题。