刘恩东：英国推进城镇化建设的主要经验

    英国是世界上最早推进和实现城镇化的国家，缔造了世界城镇化史中的四个创举：第一个提出建立“花园城市”等科学理念；第一个制定以公共政策干预引导城镇化发展方向的《城市规划法》；第一个实行维护社会公平正义的城市（镇）社会保障体系；第一个立足统筹城乡发展较为成功地治理了“城市病”。英国推进城镇化的经验值得总结借鉴。
    以先进的建设与管理理念为引导，提升城镇化建设管理水平
    回顾英国城镇化建设历程，先后主要有以下四种先进理念。一是空想社会主义者罗伯特·欧文提出的“理想城市”，主张理想的城镇应兼纳城乡优势，在城镇发展、形态、管理、社会生活等领域统筹城乡发展。二是社会改革家埃德温·查德威克提出的社会改革论，主张通过完善济贫法、供水排水、污水处理、公共卫生、城市服务、学校建设、贫困儿童教育等社会改革计划的推广实施，解决英国城镇化快速发展过程中出现的“城市病”。三是埃比尼泽·霍华德倡导的“花园城市”理论，花园城市运动反映了城市居民对理想住所的向往，影响了以后英国乃至世界城市发展的规划。四是“双向运动”理念，它提出城镇化也应有先进生产要素和先进文化向农村的辐射，这种“双向运动”的结果就是城乡一体化。
    以科学完善的发展规划统筹城镇建设，实现城镇的可持续发展
    英国曾因自由放任的经济自由政策，导致城镇化出现自发性、盲目性和不平衡等沉痛教训。因此，英国赋予规划重要地位，突出“三个注重”。一是注重城镇化发展规划必须可持续发展的目标。英国的城镇化发展规划在制定及执行过程中，旨在推动政府实现四项可持续发展目标。二是更加注重规划执行的刚性要求。英国的规划管理非常严格,按照规划法规的有关要求，进行城镇建设和管理必须以规划为依据，如动用绿地搞开发,必须经副首相批准。三是更加注重强调规划建设的适度超前性，把城镇的远景规划与近期的改造和发展相结合，让规划引导城镇的发展。
    夯实农业发展基础，保障城乡统筹发展
    英国城镇化初期的圈地运动对农民的盘剥,破坏了农业生产力，激化了社会矛盾。这个沉痛教训使英国政府认识到农业是推进城镇化发展的基础，政府必须制定相关法律来保证城乡统筹发展。英国政府认识到，农业发展是推进城镇化的前提，农业与城镇化是相辅相成关系。从1948年《城乡规划法案》生效起,英国强化农业主体地位，严格控制农地开发,不管是私人或公共机构征用土地,都必须获得当局授予的规划许可证,并且向土地所有者支付补偿。通过实施该法案,使农业用地有了法律保障。农业的稳步发展，为工业化、城镇化奠定了坚实基础，提供了发展的基本动力。
    立足乡村工业发展，大力推进城镇化建设
    英国城镇化在产业支撑方面创造了一种离土不离乡的乡村工业发展模式。这种模式以乡村为依托，重点发展以农业为加工对象的乡村工业。乡村工业发展的逐步集中,推动了农业与工业的分工，实现了农民的就地转化，同时又为农业的规模化经营提供了保障。它一方面把农村改造成为宜居的小城镇，导致了新工商业城市的出现和成长，促进了城市和乡村的融合，加快了农村的城市化过程；另一方面缓解了大城市沉重的压力。英国很多新城市的兴起是乡村工业发展的结果。如伯明翰成长于“黑乡”制铁工业区；曼彻斯特和利物浦兴起于兰开夏棉纺工业区；利兹是西莱丁毛纺工业区的中心；谢菲尔德兴旺于约克郡西南部的“哈兰姆郡”制铁工业区。乡村工业发展和这些新城市兴起,促使英国西北地区经济走向繁荣,缩小了与东南部的地区差距。
    注重通过规划立法，规范引导城镇化发展的方向
    据统计，自1909年以来，英国先后颁布40余部关于城市的法规。1909年,英国颁布了世界上第一部城市规划法——《住宅、城镇规划条例》，标志着城市规划作为一项政府职能的开端。1947年颁布实施了《英国城镇和乡村规划法》和《综合发展地区开发规划法》，第一次在法律上将城乡纳入一体进行统筹规划与建设，1952年还颁布了《城镇发展法》。目前已经形成了由中央、地区和地方三级组成的完善的规划制定管理体系。2004年新修订的 《城乡规划法》,将原来的指导性地区规划上升为立法性规范。城乡规划立法强化了政府宏观调控的作用，为政府用强制性规定和规划立法来干预、调节、规范、引导城乡的有序建设、发展发挥了保障作用。
    政府引导、市场运作、公众参与的三位一体城镇化推进政策
    其一，政府注重通过行政、法律和经济手段，引导城镇化的健康有序发展，用行政、财税、规划等手段来弥补市场机制的不足。英国的一大创举，是推动新型区域治理组织等组织创新，设立综合的或专门的跨区域行政组织来强化区域协调管理。其二，英国重视城镇化发展进程中市场机制的作用。例如，英国政府成立了城市振兴局，它不仅是英国政府的一个分支机构,同时也是一个赢利性组织，其经费主要来源于中央财政。三是将公众的有序参与作为城镇化建设的重要动力。一方面，英国的法律为公众参与提供了行动的框架和依据，另一方面是通过激励性的规划引导，提高公众参与城镇化建设的积极性。
    以文化传承与弘扬为导向，注重城镇的历史遗存与地域性文化特色保护
    英国以文化传承与弘扬为导向，重视历史文化保护和特色城市（镇）打造。一是制定专项法律规范历史文化遗存和地域文化特色资源的保护。1953年，英国颁布了《历史建筑和古老纪念物保护法》等法律，以规范和引导城市（镇）改造和更新行为，至今列入官方名单的保护建筑有75000个。按照规定,建筑历史达到50年以上，一般不允许再拆除；无人继承的则由国家历史文物保护机构收管经营。二是1967年开始划定特别保护区，从最初的200个到至今已有9000个列入名单。三是因地制宜，强化特色，根据当地的自然、历史和产业发展特点进行差异性规划,充分发挥城镇文化对城镇化建设的支撑作用，将城镇文化塑造与突出地域性文化结合。
    完善社会保障，以公共政策维护社会公平正义
    英国在世界上第一个建立了城市社会保障体系，通过政府强有力的社会保障公共政策和宏观调控政策，推行 “福利国家制度”，来消弭自由放任城镇化模式所造成的一系列社会发展断裂。一是消除贫困，缩小阶层贫富差距。二是加强公共卫生设施建设，着力解决公共卫生设施匮乏问题。三是建立完善的社会保障制度。英国的社会保障制度向公民提供从“摇篮到坟墓”的全面社会保障，主要包括：向居民提供基本生活保障；提供医疗服务；提供符合体面生活的住房；提供教育服务，解决移民的教育问题。
    作者单位：国家行政学院
    来源:中国经济时报