赵俊臣：怎样看待农民进城享受市民待遇又不放弃家里承包土地？

    近段以来，有的人对给农民工城市户口、让他们享受均等公共服务，而又让他们不放弃家里承包土地的政策不理解，认为农民工是两头好处都占，是新时期的社会不公平、不合理。
    那么，应该怎样看待农民进城享受市民待遇又不放弃家里承包土地这一问题呢？
    一、农民进城享受市民待遇又不放弃家里承包土地，这是国家与社会对农民长期被剥夺的一种补偿，体现了社会对农民的公平与合理。
    谈到农民被剥夺，学界一致的看法是农民不得不为国家做出的贡献，这种贡献是无偿半无偿的，并不存在与农民的等价交换，因而有的学者直接归纳为被剥夺。农民为国家所作出的这种贡献的具体数字，学者们依据不同的资料和算法，有多种说法，但总体上差距不大。据于瀚先生的研究与汇总，有以下几个方面：
    一是1949年到2003年累计征收农业税达3945.66亿元。
    新中国成立最初几年，农业收入一度占国家财政收人的40％。仅就农业税而言，从1949年到2003年，全国累计征收农业税达3945.66亿元 。其中仅1949——1984年征收的农业税额有1000多亿元（王锋《中国农村税费改革分析研究》），按照当时的最低价格兑换成黄金至少11.42亿两（相当于现在10万亿人民币）。这还仅仅是上交给国家的农业税，并非农民承担的全部税费，而在农民的税费负担中，农业税是最少的，农民称其为“头税”，此外
    二是农民上交集体的“三提五统”为农业税5倍。
    所谓“三提五统”（指公积金、公益金、管理费、农村教育统筹、计划生育统筹、优抚对象统筹、民兵训练费和乡村道路建设统筹费），农民称为“二税”，达标集资（指行政事业性收费、政府性基金、集资、摊派、罚款等）则称为“三税”。（杨青平《皇粮国税——税制流变与王朝兴衰》P223）那“二税”“三税”到底有多少呢？1985年全国农民农业税交了47亿元，而民办教育16亿，供养五保户10亿，照顾烈军属5亿，文化卫生20亿，民工建勤义务工20亿，计划生育32亿，基层于部和脱产人员补贴70亿，乱收费40亿，总汁257亿元。（中华人民共和国财政部《中国农民负担史》编辑委员会编著:《中国农民负担史》第4卷，中国财政经济出版社1994年版，第405页）也就是说，农业税仅仅占农民负担的五分之一不到，同1957年的情况差不多。
    三是工农业产品交换“剪刀差”使农民损失7000——8000亿元。
    为了保证城市的粮食供应和稳定粮价，也为了给工业发展积累资金，1953年开始政府开始实行对粮食的统购统销，强制农民低价把粮食卖给国家，农民自己吃的粮食数量和品种也得由国家批准。国家以低于其实际价值的价格收购和出售粮食，而以高于其实际价值的价格将工业产品卖给农民，这就形成了“剪刀差”。国家通过统购统销的“剪刀差”从农村拿走多少财富呢？据王锋博士统计，从1950年到1978年，国家从农业取得了5100亿元收入（按照当时的最低价格兑换成黄金相当于至少58亿两，至少相当于现在的49万亿人民币），平均每年176亿元；1979年到1994年，国家从农业提取了15000 亿元收入，平均每年937.5亿元。而90 年代以来每年“剪刀差”的绝对额都在1000亿元以上。（数据来自王锋《中国农村税费改革分析研究》P51）而据袁瑞珍统计，1953-1985年统购统销过程中农民向国家贡献的财富大约在7000亿到8000亿元。要知道，1978年中国全部国有工业固定资产也只有9600亿[详细] 。这种“剪刀差”让农村一贫如洗。统购统销常年过度征购农民余粮，导致农民口粮不足。即便农业大丰收，农民仍吃不饱肚子。刘少奇曾有明确说要牺牲农民保证城市粮食供应和工业建设需要 。
    四是1959——1961年大饥荒上千万农民因为过度征粮被饿死。
    1959——1961年之所以会出现大饥荒，主要是因为大跃进中虚报粮食产量，导致高征购，各省为完成征购指标，逼迫农民把口粮上缴，致使大饥荒蔓延。为了完成征购指标，地方官员无所不用其极。比如安徽凤阳“很多社、队成立了‘查粮小组’、‘调粮突击队’，翻箱倒柜戳地凿壁，逐户搜查，吊打群众，结果不仅将社员自留地收的少量粮食和留下的一点杂粮、种籽没收，就连山芋叶子、鸡蛋、藕粉、现金等亦被以‘反资本主义’为名搜走。”同时，在人民公社体制下，基层干部为自己享乐大肆占用农民口粮，导致农民缺粮饿死。如凤阳县“光大队的几个干部有账可查的就吃掉牛肉1800多斤。春天，发给病人的白米、洋面，绝大部分被他们吃掉。大队书记陈荣付，煮牛肉没有柴草，就把社员任光衡的房子扒掉。”当时实行的政策是保证城市牺牲农村，比如当时京、津、沪三地粮库告急，中央决定牺牲饥荒最严重的四川，让李井泉火速向外调粮。1960年粮食部副部长赵发生说：“四川每年都要调出大量粮食支援全国各地。但四川城市人民每月只吃20斤、19斤；农村食堂每天每天吃四两粮。四川人民把方便让给别人。”（《全国粮食厅长会议简报》，四川南充，1960年2月9日。）这种不顾农民死活的粮食高征购导致了四川成为是饿死人最多的省。大饥荒中饿死的绝大多数人都是农民，这三年间农民失去了多少粮食和财富权且不论，仅仅饿死了的人数，至今仍是个谜！
    改革开放以来，我们的农村政策才算是走上了正确的方向，对于多年来对农民的剥夺，城里人特别是学者们应该有一种反思、报恩、补偿的态度，对于给予农民的惠农政策，不应该有所非难指责。
    二、农民进城享受市民待遇又不放弃家里承包土地，这是中国共产党对世人的郑重承诺，如若变动将失信于民。
    自1982年中央一号文件肯定农户家庭承包经营责任制以来，中共中央、国务院一而再、再而三地强调稳定土地承包关系，不允许轻易变更，如果轻易推翻中央决定，随便收回农民土地经营权，这将使中央的“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的政策失信于民，在政治上风险很大。
    自1982年中央一号文件肯定农户家庭承包经营责任制以来，主要在以下方面：
    一是肯定农户家庭承包经营责任制是社会主义的性质。1982年1月1日，中共中央发出第一个关于“三农”问题的“一号文件”，将农村从计划经济、大锅饭和大忽隆生产的极左体制下解放出来，确认了“包产到户”、“包干到户”的合法地位，明确指出包产到户、包干到户或大包干“都是社会主义生产责任制”，同时还说明它“不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”。 1983年1月，第二个中央“一号文件”《当前农村经济政策的若干问题》，从理论上说明了家庭联产承包责任制“是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。 2008年一号文件要求：“坚持和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这是宪法规定的农村基本经营制度，必须毫不动摇地长期坚持，在实践中加以完善。各地要切实稳定农村土地承包关系，认真开展延包后续完善工作，确保农村土地承包经营权证到户。”
    二是一而再再而三地要求稳定土地承包关系，不允许轻易变更。1984年1月1日，中共中央发出《关于一九八四年农村工作的通知》，即第三个“一号文件”。文件强调要继续稳定和完善联产承包责任制，规定土地承包期一般应在15年以上，生产周期长的和开发性的项目，承包期应当更长一些。 2005年一号文件要求：“坚持农村基本经营制度，稳定土地承包关系”。2006年一号文件要求：“稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制，有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营。” 2007年一号文件要求：“坚持农村基本经营制度，稳定土地承包关系，规范土地承包经营权流转，加快征地制度改革。” 2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的决定要求：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。”
    三是采纳中国（海南）改革发展研究院迟福林教授、王景新教授等的建议，把“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”写入文件。　1998年4月，中国（海南）改革发展研究院成立了农村土地政策研究课题组，在广泛深入调查研究的基础上，于1998年7月向中央有关部门提交了迟福林教授、王景新教授执笔的《尽快实现农村土地使用权长期化的建议》，首次提出了“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”的建议，1998年中共十五届三中全会《决定》一字不变的直接采用了这一提法，强调“抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。”2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的决定要求：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。” 2009年一号文件要求：“稳定农村土地承包关系。抓紧修订、完善相关法律法规和政策，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系保持稳定并长久不变。”
    四是严格禁止有的地方随意收回农户承包地的问题。2005年一号文件要求：“认真落实农村土地承包政策。针对一些地方存在的随意收回农户承包地、强迫农户流转承包地等问题，各地要对土地二轮承包政策落实情况进行全面检查，对违反法律和政策的要坚决予以纠正，并追究责任。要妥善处理土地承包纠纷，及时化解矛盾，维护农民合法权益。尊重和保障农户拥有承包地和从事农业生产的权利，尊重和保障外出务工农民的土地承包权和经营自主权。承包经营权流转和发展适度规模经营，必须在农户自愿、有偿的前提下依法进行，防止片面追求土地集中。” 2008年一号文件要求：“严格执行土地承包期内不得调整、收回农户承包地的法律规定。” “坚决防止和纠正强迫农民流转、通过流转改变土地农业用途等问题，依法制止乡、村组织通过‘反租倒包’等形式侵犯农户土地承包经营权等行为。”
    上述中央文件写的明明白白，如果不顾及这些政策性决定，而随意收回农民土地经营权，将使中央的“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的政策失去人心，在政治上的风险是不言自明的。
    三、农民进城享受市民待遇又不放弃家里承包土地，这是国家的法律规定，并不是国家无偿给农民的福利。
    我国法律对于明确要求稳定农户家庭对土地的承包使用权的规定，主要有三层表述：一是长期稳定，二是法律保障，三是不被侵犯，从而形成了完备的体系。
    一是长期稳定。
    稳定农户家庭对土地的承包使用权的规定，最早出现在1993年7月2日第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过的《中华人民共和国农业法》，该法经2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订。其中第五条规定：“国家长期稳定农村以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。
    二是依法保障。
    关于依法保障农村土地承包关系的长期稳定，最早出现1993年7月2日第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过的《中华人民共和国农业法》第十条规定：“国家实行农村土地承包经营制度，依法保障农村土地承包关系的长期稳定，保护农民对承包土地的使用权。农村土地承包经营的方式、期限、发包方和承包方的权利义务、土地承包经营权的保护和流转等，适用《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》。”
    另在2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》第四条规定：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。”
    《中华人民共和国农村土地承包法》是为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，根据宪法，制定的法规。
    三是不被侵犯。
    《中华人民共和国农村土地承包法》第三十六条规定：“土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。
    ”这就将中共中央的政策性规定以法律条文固定了下来。
    为了保障法律赋予的农户家庭土地林地承包经营权的利益，有关政府部门在政策上进行了具体规定。如2005年1月19日，农业部发布《农村土地承包经营权流转管理办法》第七条规定：“农村土地承包经营权流转收益归承包方所有，任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴。”
    四是实践中村集体干部侵犯农户利益的事实不容忽视。
    我国法律特别规定村集体有保障村民土地承包经营权的责任，禁止村集体干部侵犯农户利益。《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过。2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订）第八条规定：“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。”
    我们看到，在实践中屡屡发现少数的村集体干部侵犯农户利益的事实，主要表现，一是一些村干部以集体享有承包地的所有权为名，剥夺农民的知情权和参与权，宣称“土地是集体的”，任意收回、越权流转农户承包地；二是一些村干部凭借土地所有者代表的身份和行政权力，操控土地流转，搞硬性流转；三是个别的村干部在上级政府机关的领导和指挥下，协助公安、检察院、法院机关逼迫农民，搞强制性的土地流转，极大地侵犯了农民的利益，逼得农民不断上访，以至于酿成大的社会动乱事件。
    有种观点认为，村集体要保障所有权，是需要经费的，不从农户流转的土地林地费用中支付，也就没有了来源。其实，关于村集体为保障所有权的工作所需经费，2010年中央一号文件《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》已经明确规定：“加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算。”
    另有的观点认为，村集体从农户流转土地林地经费中分享收益，可以用作发展集体经济、合作经济的资本金。这种观点也是不对的。在一个村集体中，要不要发展集体经济、合作经济，需有村民大会表决决定，而不是由学者们、上级政府机构或外来人代替村民决定。而且，按照社会主义市场经济的原则，村集体发展合作经济所需资本金的来源，应该根据合作经济的筹款通行办法，例如可以从入股本金中支付；也可以从金融机构贷款（但是不能像河南省南街村那样借款十几亿元赖着不还），还可以申请政府的扶持资金；更可以兴办农村资金互助社等。对此，2010年中央一号文件明确规定：“推动家庭经营向采用先进科技和生产手段的方向转变，推动统一经营向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。壮大农村集体经济组织实力，为农民提供多种有效服务。大力发展农民专业合作社，深入推进示范社建设行动，对服务能力强、民主管理好的合作社给予补助。各级政府扶持的贷款担保公司要把农民专业合作社纳入服务范围，支持有条件的合作社兴办农村资金互助社。扶持农民专业合作社自办农产品加工企业。”
    四、农民进城享受市民待遇又不放弃家里承包土地，相对于城里人获得的巨大的财产改革好处，仍然显得微不足道。
    改革开放以来，城里人获得的巨大的改革好处，一是随着经济的快速发展，物质生活大大改善，生活水平提高；二是更重要的是获得了财产私有权，例如有了房屋私有产权。
    千万别小看城里人房屋私有产权，别低估城里人房屋私有产权的价值。例如在北京三环地带，每平方米大约在3万元左右，一个100平米的房屋就是500万元。如果一个家庭有父母和子女3人参加过房改（华生教授最近说，城里人平均有5套房），即有三套100平米的房子，现在价值1000万元。至于在省会城市和自治区首府的城里人，二环内商品房平均每平民1万元，100平民也值100万元，一家三口参加房改，也有300万元的财产。另据典型调查，在党政机关、垄断国企、事业单位工作的职工，多数人读不止一套房，有的有两三套，华生教授最近说，城里人平均有5套房，价值就更多了。当然，这不包括房改时工作单位是经营不下去的国有企业的人，他们中有一部分人没有享受到房改房，不过这部分人毕竟是少数，即使这部分人征服也正在为他们加班加点地盖经适房、公租房。
    这也就是说，城里人绝大多数度变成了有产阶级，至于那些贪官、“官二代”、“富二代”的财产，更是达到了不计其数的程度，怪不得财产公示制度迟迟出不了台呢！
    相对于城里人获得的巨大的财产改革好处，农民们除了极少数富裕了起来外，绝大多数仍处于贫穷状态，一个重要标志是没有财产。近几年来，学者们论证了农民承包土地林地使用权为物权，意在让农民享有财产权，进而享受改革红利。这一论证被决策层、立法者所采纳，这才有了农民进城享受市民待遇又不放弃家里承包土地的说法。
    目前，绝大多数农民工不愿意以放弃承包地和宅基地换取城镇户籍，必须完全尊重个人意愿，不能把农民工获得城镇户口与放弃农村土地权利挂钩，不得强制或变相强制收回。国务院发展研究中心副主任韩俊教授最近指出，适应农民工进城落户和城镇化发展的需要，需要赋予农民对承包土地、宅基地更大的处置权。要在健全法制和发育土地市场的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，探索建立农民工承包地和宅基地的流转或退出机制，是完全正确的。不过，我们还必须看到，农民进城享受市民待遇又不放弃家里承包土地，相对于城里人获得的巨大的财产改革好处，仍然显得微不足道。
    参考文献
    1．于瀚：六十年，农民为国家做了多少贡献，共识网2012-06-11 14:50。
    2．赵俊臣：中国农村土地决不能再来一次平均分配，经济学消息报2009年6月12日第24期。
    3．赵俊臣：村集体为何不能分享农户土地林地流转的收益？爱思想2011-04-02 21:52:06。
    4．韩俊：农民工"市民化"不能与土地挂钩，中国乡村发现2013-1-10。