张有义：集体土地征用改革如箭在弦

    11月8日下午，国务院总理温家宝在十八大天津代表团讲话时表示，在本届政府任期内，要着力办好两件事，其中提到将制定《农村集体土地征收补偿条例》（下称《条例》）。但制定该《条例》面临重重困难，其中最核心的问题在于其上位法《土地管理法》内容的滞后性限制。
    为破此症结，在温家宝讲话的20天后，11月28日，在国务院常务会议上，讨论通过了《土地管理法修正案（草案）》（下称《草案》），对集体所有土地征收补偿制度等进行了修改。同时，会议决定将《草案》提请全国人大常委会审议。
    中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英告诉记者，他预计，今年12月份，上述《草案》将在全国人大常委会上进行讨论和审议，并有望通过。紧随其后，2013年“两会”之前，《条例》也很有可能落地。
    但他分析认为，该《条例》关乎几亿农民的切身权益，应当慎之又慎。大幅提高集体土地征用补偿额度，只是保护农民权益的举措之一，要想实现十八大报告中“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”这一方向，还需要更多更细致的顶层设计。
    修订重点
    根据11月28日国务院常务会议内容，此次《土地管理法修正案（草案）》的重点是对农民集体所有土地征收补偿制度的修改。即主要是针对现行《土地管理法》第47条的修改。业内专家预计，修订后的《草案》中征收补偿标准可能会提高到现在补偿值的至少10倍。一般情况下，农村集体土地被征用后价格平均在每亩6万元左右，草案被通过后，价格将飙升至每亩60万元。
    按照计划草案本应面向社会公开征求意见，但因为涉及部门众多，意见很难统一，所以此次“力推”草案，也彰显了中央政府改革征地制度的决心。
    从记者获得的此前一个版本的草案分析，修改范围十分广泛，主要集中在征地环节。该版本的草案将“征地”环节单列一章，新增了不少条款。其中新增了五个条款，内容包括征地范围、征地补偿争议裁决、被征地农民社会保障制度、征用土地以及农村房屋拆迁补偿。修改了五个条款，包括征地补偿标准、征地程序、征地补偿费分配和监管以及就业安置问题。上述内容有多少进入最后通过的草案中，目前仍不得而知。
    党国英告诉记者，补偿标准肯定会提高，但提高多少目前还不是定数。他在参加国务院办公厅组织的一次有关土地管理法修正的会议上，曾主张，在同一片区内，集体土地与国有土地一样应当坚持“同地同价”的原则。其实，早在2008年，中共十七届三中全会就提出了集体土地和国有土地“同地、同价、同权”。如何让这一原则落地，考量着立法者的智慧。
    党国英强调，对农村集体土地的征用，应当严格区分耕地与宅基地被征用的标准问题，这两者之间价值差别大、性质迥异，如果一律按照集体土地对待，是不公正不客观的。
    另据了解，解决失地农民的就业安置问题，也为此次草案所重点考虑。知情人士表示，“将财产性补偿和安置补偿分离”也作为此次修订的一项原则。在该原则中，财产性补偿以货币化的方式支付，即现金补偿；安置补偿则通过就业安置、生活保障性安置、纳入城市社会保障体系等方式实现，将改变此前一次性发放征地补偿款的结构。
    试点落地
    除了将提高补偿标准，党国英透露，未来《条例》还将涉及土地权属、征地范围、征地程序和纠纷解决方式等内容。而这些内容，很多已经进行了试点工作。
    集体土地被征用后补偿的大前提就是该幅土地的权属问题。不能证明其权属，必然会带来补偿主体的巨大争议。国土资源部门从上世纪80年代末就开始了开展农村集体土地确权登记发证工作。到上世纪90年代初，国家减轻农民负担取消了登记收费，这项工作因失去经费来源停滞下来。之后，在2001年至2008年，国土资源部门重启了该项工作，2010年的中央1号文件下发后，农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权确权登记发证工作进展迅速。
    记者从国土资源部获得的资料显示，截至2012年一季度末，全国农村集体土地所有权发证率达到73%，集体建设用地使用权发证率达到84%，宅基地使用权发证率达到80%。剩余部分，也正在大力推进之中。
    这无疑为集体土地征用补偿奠定了基础。
    来自于国土资源部的另外一份资料显示，征地补偿款预存制度和单列被征地农民社会保障费用制度在试点后将被正式确立，这有利于改善目前征地款被挪用被挤占的现象。
    2008年十七届三中全会后，国土资源部将天津、武汉等11个城市作为征地制度改革试点地区，重点在缩小征地范围，完善征地补偿机制，拓展安置途径等方面进行改革探索。
    2010年国土资源部出台了《关于进一步做好征地管理工作的通知》，从用地预审时足额落实征地补偿费，建立征地补偿款预存制度，将征地补偿费直接发放到农民个人，鼓励单列被征地农民社会保障费用，落实征地房屋拆迁补偿安置有关政策，合理设置征地批后实施程序，落实征地批后实施反馈制度等多方面进一步改进和完善征地政策与制度，标志着我国征地制度建设再次迈出重要步伐。
    上述已经进行的基础性试点工作，也有望在本次修法和立法中被全面推广和落地。
    争议“公益性”
    2004年修订的《宪法》第十条和《土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但什么是公共利益，在法律中并未给出明确答案，由此也造成了各地实践的混乱，并引发巨大矛盾和争议。
    党国英认为，限定征地范围，以列举的方式明确“公益性”的内容，是未来集体土地征地补偿制度改革中的重要步骤。他主张，不仅仅要明确“公益性”的具体所指，还要明确只有“重大公益性”项目才能征地，“一般公益性项目”，比如建设幼儿园等项目则无需履行征地环节，用地单位直接以购买的方式协商价格即可。
    在国土资源部2012年5月的部长办公会议上，部长徐绍史指出，从反映的情况来看，有的地方还存在以各种名义圈占农村集体土地、征地制度有关规定落实不到位等问题。因此，要缩小征地范围，控制征地规模，积极稳妥推进缩小征地范围试点工作，让明显属于非公益性的用地退出征地范畴。
    目前各方最大的争议也正集中在公益性的限定上。
    按照传统的观念，所谓公益性是指基础设施、能源、教育、政府和军事设施用地。一种观点认为，征地行为如果仅限定于此，那么城市化和工业化进程将出现最大瓶颈问题。之前版本的《土地管理法》修订草案曾规定，“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，国家实施城市规划进行建设”可以征收集体土地。
    有学者认为，政府可以实施城市规划，但城市规划未必全部具备公益性。对于并不符合传统公益性概念但符合工业化城市化发展需要的用地行为，应该如何处理？知情人说，目前占上风的观点是，“城建开发”也被纳入到可征地范围中。“而且这一内容极有可能会落实到此次修改的土地管理法和条例内容中。”
    除了公益性的争议外，按原用途补偿的规定，也广受诟病。据了解，目前比较一致的思路是，取消上述规定，转而实现同地同价足额补偿的原则，补偿标准“根据当地土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系和社会经济发展水平等综合因素确定”，这将为逐步过渡到按国际通行的市场价值补偿预留下改革空间。
    此外，对土地管理法修订的讨论中还涉及另一项重要改革，即关于集体建设用地流转问题。据了解，此次草案中未过多涉及该问题。这是因为宪法中明确规定，城市土地属于国有，这就意味着，城镇扩张过程中，集体土地只能存在被征用这单一的流转方式。该条款严重妨碍了土地流转的多样化。“在宪法修订前，有关集体土地流转和交易主体的问题，很难进行深度修订。”党国英表示。
    从政府财政收入的层面上，党国英认为，限定对集体土地征地的范围和大幅提高补偿标准势必会给地方政府带来出让金上的损失，并由此给某些地方政府带来财政上的吃紧。包括党国英在内的诸多专家学者建议，用税收的杠杆来解决地方政府的财政收入问题，是未来改革的必然配套措施。
    有学者建议，在《草案》获得通过和《条例》实施前后，应当尽快修订《土地增值税暂行条例》，将适用范围扩展到集体土地，设计合理的税率，扩大政府在农村土地使用权的出让、转让和租赁收益上的税源。纳税对象可以设定为，既包括严格限定征地范围后非公益性项目用地集体非建设用地的出让、租赁收入，也包括集体建设用地流转收益。
    加大这方面的税收，既可防范部分地区“农民卖地收益过高”的难题，亦有利于政府对失地农民就业安置的调控。