张嗣兴：借鉴国外经验 推动国企改革

    从前几年的“国进民退”的争论到今年5月闭幕的“中美战略与经济对话”，国企改革已成为国内外学界、政界和舆论关注的焦点。
    关于中国民营企业的发展和国企改革，世行的《报告》指出：自1978年以来，中国在全球化经济中充分利用其后发优势，经过结构快速变革，已经成为全球最大的制造和出口国，并且在很多产业领域内，迅速向科技先锋国家迈进。引入市场机制和开放贸易则为中国有效配置资源，促进生产力发展，提供了强劲动力。但刺激中国继续快速增长的动力正在逐渐减弱，源于结构变革的生产力优势也将消退。由于中国在向科技先锋迈进，科技应用、改善和传播带来的全生产要素增长也将下滑。同时，政府对主要经济产业的持续主导，这曾是一个巨大优势，但在未来，可能会成为发展生产力和创新的桎梏。再加上政府、大型银行和国企之间的密切关系所带来的既得利益，不仅会破坏改革，还会助长国家对经济的持续干预。同时，中国向市场经济的转型在很多领域仍未完成。市场与非市场的组合措施，为生产商和消费者提供了动力，但在政府、国企、民企各自的角色区分方面还不明确。因此，解决这些问题、推进结构改革，发展市场导向型体系是迫在眉睫的任务。这一挑战比预期的情况要严峻得多，因为很多因素约束经济增长，包括全球经济乏力，劳动力萎缩且呈老龄化。中国必须攻克这些难题。
    中国的改革现有两大动力，一是源于中国自身内部的动力，即政府主导的自上而下的改革；二是源于中国开放融入全球化经济体系后，来自外部的动力，即全球化对中国改革自下而上和由外及里的影响。全球化既加速了中国经济的发展，也深化了中国体制的改革。目前，尽管从内部看也罢，从外部看也好，对于国企改革都还存在许多分岐，甚至于有严重分岐，但国企要改革这一点是没有分岐的。未来，一个蓬勃发展的企业板块将对中国经济可持续发展至关重要。因此，坚决推动国企进一步深化改革无疑是正确的。关键是如何推动改革？
    最近，读了两份调查研究报告，颇有收获。认为学习法国、芬兰国资体制和国企分类管理的经验，德国坚持改革，推动发展实体经济的经验，是推动中国国企改革可借鉴之法。
    法、芬两国在欧盟成员国中的国有经济比重相对较高。2010年底，法国国有经济比重约6.5%，国家直接持有57家公司股份，其中有13家上市公司，总资产规模约6600亿欧元。芬兰国有经济比重约8%，国家直接持有63家公司股份，其中有15家是上市公司，总资产规模约350亿欧元。此外，法国还通过主权投资基金，即法国战略投资基金（FSI），芬兰通过国有独资的Solidium公司，间接持有一些国有股份比重较低企业中的国有股。
    法、芬两国的国家所有权管理机构都依据法律设立，代表国家行使股东权利的同时，并不干预企业事务，以确保国有企业按照市场规则运作。2003年，法国在财政部之下设立国家参股局，负责管理国家所有投资。其职责是：使其管理的企业符合市场标准；作为一个专业投资者；为国家股份创造长期价值，即最大化国有资产组合价值；将政府的所有权政策与国家的经济、产业与社会发展相协调；有一个清晰且长期的产业政策，及对人力资本给予特别关注。芬兰国家所有权监管局成立于2007年5月，设置于总理办公室之内，由一位内阁部长分管，目的是将国家股权集中管理，并超越于具体的部门利益。其职责是：通过独立分析与监督，制定所管理的国有企业的所有权战略，并且每两年修订一次，该战略具体到国家对每一个企业的政策；对企业的绩效进行跟踪分析；批准涉及全部所有权的交易；出席股东大会，并履行选择董事会成员的权利。
    两国国有企业均实行分类管理。法国突出表现在对国有企业的个性化管理上，很多国有企业都由单独法律对其业务边界和国有股最低比重等加以明确。其国企主要分布在具有一定战略意义的领域，如国防、媒体、能源、交通、基础设施、金融服务等领域。具体管理则分为交通、基础设施与媒体处，能源处，电信、航空与国防处三个行业处室进行。芬兰将国有企业分为两大类。一类为基于市场化运作的商业性国有企业，归芬兰国家所有权监管局直接或间接管理；另一类是兼有特定任务的国有企业，即这些企业有着国家定义的产业、社会或者政治目标，或是有着特殊作用，国家作为所有者，有着与监管或官方责任相关的特定利益，其国家所有权分散在相关的各部委管理。此类国企，政府以国有独资或控股为主。
    法、芬两国的国家所有权机构在与其管理的国有企业之间的关系上，都较好的体现了有权力但无利益，有参与而不干预，国家所有权机构仅是一个专业化的股东代表。国家所有权机构规范行使股东权利：法国国家参股局的主要职责是促进国有企业改革公司治理，指导国有企业的资产运行，如上市、出售、并购等，并务实推动国有实体的结构化改革。在企业治理方面，国家参股局与公司管理层通过双边会议紧密合作，并在董事会中派出代表，在国企战略、审计、薪酬等方面进行审查。国有股董事不在企业拿取任何报酬。芬兰国有企业的公司治理较为规范。两国国有企业严格按照公司法，欧盟和国家关于企业的标准、规则来运营管理，公司治理比较规范，治理水平较高。这方面特别表现在市场化选聘CEO上。芬兰国有企业的CEO选择已经基本实现市场化，与一般公司无异，通常通过猎头公司来选聘，而且国企CEO的薪酬也是市场化标准。选聘的第一阶段，雇请猎头公司提出10～50人的候选名单，国家所有权监管局不介入，由公司自己筛选。第二阶段，用人公司董事会在进一步讨论后，形成2～4名人选，征求国家所有权监管局意见。监管局拥有否定权，但没有决定权，最终由用人公司董事会决定。 德国在十多年前被称作是“欧洲病人”。自东、西德统一到2 0 0 3年间，德国经济一直陷于低迷之中。从GDP增速看，1991～2002年，德国实际GDP年均增长仅为1.43%；从就业市场看，1991～2002年，德国平均年度失业率为8.16%，2002年甚至高达8.7%；从财政状况看，德国财政赤字占GDP比例平均为3.2%，在2002年甚至达到3.8%；从福利负担看，德国的福利支出占GDP的32.1%。所有指标均落后于同期的美国和欧洲平均水平。面对经济发展困境以及由此引发的选民支持率下降，施罗德政府在其第二个任期开始之初（2003年），就大刀阔斧地推进改革。改革依然延续了德一贯的发展思路——“制造业兴国”，通过改革为德国制造业发展注入了活力。积极实施“2010年议程（Agenda 2010）一揽子改革方案。改革方案涉及社会诸多领域，包含相互关联的诸多配套政策措施。从改革领域看，有4个方向，即劳动力市场改革、社会保障制度改革、税收体制改革、科研教育体制改革。改革重新激发了德国实体经济发展的活力，虽然经历阵痛，但很快收到了成效。德国的GDP从2004年开始稳步增长，2006年和2007年的增速分别为3.9%和3.4%，超过了同期美、英、法的GDP增速。德国的失业率也从2006年起开始下降，2002～2008年累计下降了8.5%，与之前的走势截然相反。默克尔政府肯定了之前的改革方向，并继续将其推向深入。正因为如此，此次金融危机中，在西方世界，德国才表现不俗。
    借鉴国外的成功经验，推动中国改革，既是过去30年改革的经验总结，也可以是今后继续深化改革的新借鉴。正确认识国有经济的地位和作用；长期坚持在战略高度上，规划和发展实体经济；加快营造公平、健全的商业环境；实行国有企业分类管理；构建市场化的选人用人机制；渐进推行股权多元化，促进国有资本优化配置，应是国企改革的重要方向和内容。只有坚持不断推动改革，才是中国经济持续健康发展的正确选择。