陈和午：链网式的强势利益集团

    进入新世纪以来的前十年，可谓中国经济发展史上的“黄金十年”，尽管2008年下半年全球金融危机的爆发让中国经济打了一个盹，但2001-2010年GDP年均增速依然高达10.5%。然而，在中国经济快进的同时，中央政府—各大部委—垄断国企—地方政府—黑色经济团体这些强势利益集团的链网式格局也显著强化，各种复杂利益交织在一起，膨胀的财富蛋糕被强势利益集团不断蚕食和剥夺，弱势群体却日益被边缘化。目前国民财富的分配情况是：政府财政每年拿走了国民生产总值的35%左右，企业资本拿走了约45%，广大的农民和城镇普通劳动者群体只拿走了剩下的20%。
    利益统筹的中央政府
    中国是一个威权政治国家，中央政府掌握着大量权力和资源，占据着主导地位，中央政府是特殊的强势利益集团之一。从政治角度而言，中央政府作为全体国民利益的代表，其行为目标是社会公共利益或整个国家利益的最大化。但从经济角度而言，中央政府也是一个相对独立的利益主体，有自身的经济利益，存在追求中央政府局部利益最大化的动机，很多时候扮演着既是裁判又是球员的角色，且这些经济利益往往又和社会公共利益以及其他强势集团的利益相冲突。国富民穷问题是中央政府与社会公共利益冲突的典型。在GDP蛋糕膨胀的同时，中国政府也成为了全球第二富政府。2011年中国财政收入超过10万亿，而2002年时不足2万亿，十年间翻了4倍多；其中中央财政从2002年的8515亿元猛增至52434亿元，年均增速超过20%，依然保持了分税制后“中央财政蒸蒸日上”的势头。
    不过，中央政府的利益也受到其他强势利益集团的博弈，并有被削弱的倾向。典型的是中央与地方在楼市调控方面的博弈。从2003年起，中央政府曾多次推出了对楼市的调控措施，但房价却在调控声中一次次飞涨，地方政府是中央政府楼市调控变“空调”的强大阻力之一。而本轮楼市调控目前看虽开始有所效果，但地方政府新一轮微调政策又在风生水起，楼市调控博弈局面趋于显化。实际上，近年来中央政府在经济领域的政令被地方打折扣有点越来越普遍了，甚至还出现地方官员欺骗中央政府的现象。尽管近几年中央政府推出宏观经济调控举措后，“确保政令畅通”、“维护中央权威”等词汇被反复提及，但在目前稳定压倒一切的思维定势下，中央对经济层面上“地方政府藐视中央权威”现象也似乎很无奈，一些重要的经济体制改革措施被搁置，政治体制改革无法推进，改革从“摸着石头过河”到“改革顶层设计”，现实中很大程度上演变成“摸石头摸上瘾了，连河也不想过了”。
    经济利益强化的部委
    各个部委是中央政策的执行者，应该说保持政治中立，努力追求中央政策执行的效率是其分内之责。但是，近年来“部委利益”一词却越来越频繁的出现，特别是2003年和2008年两轮部委机构调整后，一些部委掌握着许多重要资源的配置，权力太大，并演变为部门权力利益化，追求经济利益的倾向越来越浓，部委决策、中央背书的情况时有发生，部委的部门利益很大程度上取代了中央政府的总体利益，这也造就了各地驻京办异化为“跑部钱进”的阵地。
    而在一些宏观政策调控或经济体制领域改革的问题上，部委之间相互争斗的事件可谓层出不穷，近十年来这种博弈已从原来的隐蔽性转向公开化。不管是蜗牛般的医疗体制改革，还是停滞不前的三网融合困局，以及多年只见打雷、不见下雨的收入分配体制改革，无不牵涉到部委之间的利益博弈，而一轮轮的房地产市场调控政策更是部委利益争锋的典型。此外，许多法律或政策的出台也由于部委之间的利益瓜葛遭拖延，例如，一部《反垄断法》酝酿了13年才于2007年8月30日露脸，其背后是商务部、工商总局和发改委三大部委的起草权之争；《能源法》的至今难产同样触及到多个部委之间的既得利益再分配；民间投资“新36条”出台快两年而细则却始终犹抱琵琶半遮面，40多个部门涉及其中；等等。
    倘若上述利益之争还只是比较隐晦的话，那么接下来部委纷争的利益博弈就显性化了。如2004年开始的三部委千亿企业年金博弈；2005年央行与建设部的取消房屋预售制度之争；2006年国家版权局和文化部相继高调介入卡拉OK版权收费；2007年出台燃油税的希望又一次成为泡影；2008年大部制下啃不动“铁老大”改革的尴尬；2009年文化部和新闻出版总署在网络游戏管理权上互不相让；2010年商务部和海关总署在电子产品“入境税”上的掐架；2011年商务部和财政部在奢侈品关税上的论战；至今仍陷入拉锯争斗的环境税划分，背后除了地方政府的利益外，部委之间也有千亿蛋糕切分。
    垄断日盛的国企
    2003年国资委的成立，肩负起了国有资产保值增值的重任，也让国企们有了幕后大老板。确保国有资产保值增值倒没啥，但应该以市场规律为前提，而事实却并非如此。国企尤其是大型垄断央企，享受着政策、资金、项目、市场等方面的特殊“照顾”，在中国特色市场经济条件下自然更具有“竞争力”。正是借助这种背靠政府，面向市场的经营之道，让国企演变成了一类特殊的强势利益集团，其业绩也高奏凯歌。“十一五”末，国企主要效益指标营业总收入、实现利润和上交税费创历史新高，比“十五”末期均实现翻番。到2011年，国企利润总额更是超过2万亿元，而2002年国企利润仅为2500亿元左右，十年间翻了8倍，年均增速高达25%，远远超过了居民收入增速。而在2011中国企业500强光鲜榜单背后的尴尬是：上榜的184家民企的利润总额不及10家利润最高国企总额的一半。
    而本轮全球金融危机以来，在中国政府4万亿“救市”计划的刺激下，受政策资源倾斜的国企们开始了新一轮跑马圈地式的“新国资运动”。与2004年钢铁领域民企“铁本”的倒下不同，此次能源、钢铁、航空、煤炭甚至房地产领域的“国进民退”浪潮都愈演愈烈，国企在竞争性领域大肆扩张“与民争利”。与此同时，央企渐渐爱上“走下去”与地方政府展开大规模的合作，地方政府也尤其青睐“傍央企”的新一轮潮头，两者的联姻上演了一场极具中国特色的“央地”合作模式大戏。
    此外，作为国企真正所有者的全体人民现实中却难享红利，而国企利益内部化的规则日益明显。2008年在垄断行业就业的人群只占全国就业人群的8%，但是却拿走了全国工资福利的一半。而从近两年“两桶油”的“天价茅台酒”、“天价名片”、“高利贷”、“团购奔驰”、“购房门”等漩涡门事件中也可见一斑。事实上，垄断国企利益集团化的倾向正在不断固化和膨胀，形成了巨大的社会钳制和改革阻力，例如央企退出房地产领域没有下文，央企酒店业务板块剥离的软化处理，盐业专营制度改革的一拖再拖，发改委调查中国电信和中国联通涉嫌宽带接入领域垄断问题陷入迷雾，等等。垄断老虎越养越大，倘若放任这种局面持续，“国企吃肉，全社会喝粥”的社会不公平现象将会日益严重。
    GDP导向的地方政府
    地方政府无疑是市场经济下利益觉醒的强势利益集团之一，追求经济利益毫不含糊。在过去十年中国经济的新一轮上升周期中，地方政府的所谓“新圈地运动”搞得轰轰烈烈，各省市撤村圈地发土地财可谓如火如荼，借城市化建设或新农村建设之名让农民“被上楼”现象已蔚然成风，而其背后却是地方唯GDP主义的长久不衰和卖地收入的高歌猛进。数据显示，2001年-2003年全国土地出让金达9100多亿元，2004年收入近6000亿元，2007年约1万亿元，2009年达到1.5万亿元，2010年增至2.7万亿元，2011年已超3.15万亿。与此同时，卖地收入在地方财政收入中的比重也水涨船高，2003为55.04%，2010年达到最高点74.14%，有些县市甚至在80%以上。
    实际上，在中央政府财权上收、事权下放的政策下，土地财政一直是地方政府与中央政府利益博弈的焦点。近几年来中央政府为了抑制地方政府的卖地冲动，先后提出了重新分配土地出让金的政策：10%用于保障房建设、10%用于教育经费、10%用于农田水利建设，不过目前的效果并不太好，地方政府往往与中央政府虚与委蛇，10%的规定基本上是形同虚设。相反，全国地方政府负债超过10万亿和去今两年还债高峰的到来，中央又只能采取地方融资平台贷款展期的方案让地方政府“松一口气”，而这使地方政府在土地财政上的热情再起。毕竟，地方政府的庞大债务若偿还不了，到头来还是羊毛出在羊身上，最终由中央政府财政兜底，全体老百姓买单。
    地方政府大搞土地财政的背后有一个强硬帮手——房地产开发商。一些地方政府官员为了追求自身经济利益，在政策执行中打着政府利益或公共利益的旗号，与开发商大肆进行权钱交易，这也造就了近年来大多数土地违法违规的主体是地方政府。而土地管理和房地产交易领域的腐败，也是近年来最严重的行政权力腐败之一。腐败官员与房地产商之间结成利益共同体，造成了中国特色的“地产反腐，一端总是一窝”。在此过程中，普通老百姓的利益，却未能得到有效的保障，往往成了地方政府追求经济利益的牺牲品，不管是农田征用，还是暴力强拆，弱势群体利益受损已是不争的事实，这也是为何近年来中国社会热点中群体性事件明显上升的缘故。此外，一些地方政府与民争利的现象还在保障房建设分配、交通、教育、行业准入、高税费等诸多领域时有发生，如陕西省宝鸡市眉县政府首批分配的610套经济适用房中，政府机关和事业单位的工作人员占了绝大多数；公路异化为地方有关部门牟利的工具，全国各种过路过桥费高达运输企业成本的1/3，而首都机场高速、济南黄河大桥的超期收费并非个案。
    游说能力极强的行业利益群体
    过去十年，游说能力极强的行业利益群体正在日益壮大，除了电力电网、石油石化、煤炭、通信、邮政、铁路、民航、金融、汽车、烟草、盐业等传统垄断行业外，房地产、电动车、出租车、乳业等行业的利益群体显性化迹象愈来愈突出，这些利益共同体往往是官商权力互相勾结，使得政府部门的某些权力被架空，影响和干扰行业标准与政府决策或立法，严重影响企业和市场的公平，侵蚀了普通老百姓的利益。
    传统垄断行业强化的背后是垄断日盛的国企。近年来，不管是油价电价水价的涨声一片，还是通信、邮政、银行业的各种乱收费问题，往往成了这些行业利益集团的提款机，听证会很大程度上成了听涨会，乱收费无非是巧立名目的掠夺，最终老百姓的利益一次次受损，而很多时候政府却是传统垄断行业利益群体背后的支持者，这也是为何多年来中央一直强调促进民间资本进入传统垄断行业和领域，但现实中却始终无法拆除民间资本面前的“弹簧门”、“玻璃门”。
    有“暴利”之称的房地产行业，其行业利益群体的能量可谓巨大，不仅仅包括一些房地产企业，而且还涉及到行业主管部门和地方政府，以及房地产行业协会、一些媒体、学术机构、经济学家等，其中房地产企业、地方政府和行业主管部门之间的利益可谓绑得最为紧密。正是如此格局，催生了中国地产界的一个著名怪圈，即每次中央政府调控之后，房价就开始报复性上涨，其结果是房价越调越涨。电动车行业，持续多年的行业标准纷争于2009年12月骤然升温，表面上看是电动车行业标准的新规范，变相提高了电动自行车行业的门槛；而其背后更深层次的原因是对电动自行车的标准限制演变成了行业的经济利益之争，人为设置政策门槛重创电动自行车行业发展，很大程度上是受到了行业强势利益群体的干扰。同样，乳品新国标关键标准最后一刻翻盘，让舆论惊呼“这简直是一夜退回25年前”，而乳品企业绑架行业标准的质疑一直不曾停止。出租车行业的潜规则，“份子钱”压痛的哥，数量管制不放松，毫无游说能力的司机与乘客往往成了买单者，而不断壮大的出租车公司却常常占据上风，成为特权下高额利益的垄断新群体。
    依附权势的黑色经济团体
    藏身于地下的黑色经济团体，也可以视为强势利益集团中的分利者之一。高额利润的诱惑使黑色经济在某些领域取代市场、政府配置资源的现象频繁出现，严重扰乱了市场经济秩序和危害了社会稳定。它们之所以能够顽强的存在，有的甚至日益壮大并形成产业链，其背后往往依附着政府公权力，与一些腐败官员结成一个庞大的利益关系网，形成了巨大的保护伞和强硬的后台支持。
    2009年8月以来重庆一场声势浩大的“打黑风暴”掀开了国内黑色经济的冰山一角，挖出了多条规模庞大的黑色产业链条，房地产、民营公交运输、高利贷、肉食品、娱乐赌博等产业无不组成了一张张复杂的黑色网络。重庆打黑缴获没收的赃款高达330亿元，这相当于重庆市当年财政收入的近1/3。更令人愕然的是，50多名有实权的官员深陷其中，一些黑色经济团体负责人的头上竟然带着“红帽子”，从谋求经济利益加紧向政治领域渗透的趋向明显，形成了官黑勾结共同与民争利的独特局面。令人担忧的是，重庆打黑所暴露的问题在全国可能带有一定普遍性，黑色经济的不断滋生蔓延已渗透到一些地方重要的经济领域，并与政治利益结合进一步扩张强化。
    目前国内黑色经济总规模到底有多大并无十分准确的数据，不过从地下洗钱的规模可管中窥豹。权威分析表明，中国大陆每年通过地下钱庄洗出去的黑钱至少高达2 000亿元人民币，相当于国内生产总值的2%。海南省公安厅经侦总队近期破获的一起特大转账提现型地下钱庄案件也显示，2年时间，利用一家投资公司做掩护，20家“空壳”潜公司为载体，将727亿多元转至4473个境内外账户，金额涉及29个省市。可见，黑色经济在我国社会经济生活中已占有一定的比重，而依附权势又使其规模日益庞大，严重侵蚀着民众利益。
    总体来看，强势利益集团利益扩张格局呈日益强化之势，且各强势利益集团之间的利益纠缠越来越复杂，纵横交织形成一张巨大的链网，侵蚀了社会的公平与公正，加剧了经济发展与国民财富分配的严重失衡。因此，如何遏制强势利益集团的疯狂，如何真正维护社会公平正义，这要求统筹全局的中央政府从强势利益集团链网式格局中跳出来，敢于打破自身利益的束缚，敢于和其他强势利益集团进行切割，才能使改革不至于束之高阁，才能让经济体制改革与政治体制改革并举推进。本文已发《南风窗》2012年第6期，发表时有删减