贾康：从资源税改革和电力改革看全局

    摘要
    ◆资源、能源方面的相关改革是我国加快转变发展方式、优化资源配置的迫切需要，如不能尽快化解已积累多年的矛盾，革除由基础产品领域引发并传导到全部产业链的粗放、高耗、扭曲、寻租弊端，那么优化结构、走向集约、节能降耗、清廉高效的科学发展将成为一句空话。
    ◆回顾电力改革这十年，从多年来我国“煤电价格长期不能理顺”的矛盾积累和“煤运乱象”，到2011年电厂“集体静坐”形成的“电荒”压力，到社会各方越来越关注的“反垄断”问题，等等，都与此有关。
    ◆电力改革牵一发动全身，是在我国占全部能源供应3/4左右的领域里改变资源配置机制，会联动全部产业链和居民生活以及财政体制；可以说，电力改革是我国现阶段改革必须强调顶层设计、配套周密实施的一个缩影：前些年容易做的事已经做完，剩下的全是“硬骨头”，并且与方方面面密切联系，前接煤炭资源税改革，中为电力体制改革，后接电价管理审批制度改革，而且并行与呼应财政体制改革，要涉及所有相关改革方案的整体配套设计。
    今年温家宝总理的政府工作报告提到了多项改革任务，其中涉及资源税改革，也涉及电力改革，两会期间，政协经济界的讨论中对此有热议。
    继原油、天然气之后，我国资源税改革需进一步扩大品种覆盖面，关键是如何扩大到煤。煤是我国最主要的能源，由煤到电，堪称国民经济的命脉。把煤炭及其他金属矿、非金属矿的全面资源税改革推出，是一场改革硬仗。这一改革可期待的正面效应有三方面：一是形成长期、可持续的节能降耗经济杠杆和建设“两型社会”合理的“内生性”制度安排；二是与市场机制配合构建“淘汰过剩、落后产能”加快企业升级换代和发展方式转变的科学发展机制；三是为资源富集区域的地方税体系提供支柱财源，进而推进省以下分税制的贯彻落实，消解“基层困难”、“土地财政”等问题，促进国家长治久安。它必然触动行业利益，特别是垄断行业及其派生利益群体的既得利益，其在直观形式上，是要触动煤电比价关系和电价形成机制。那么，电力部门应当如何配套地作出改革？
    回顾2002年起步的我国电力改革，今年两会期间，来自电力部门的政协委员感慨良多：十年下来，年年提起，此项改革却“半步未动”。当年接受“厂网分开”概念，原电力部门拆分为两个网加五大公司，但逻辑上与之紧密相联的“竞价入网”机制和电力市场建设，却始终不见踪影，结果是拆分后，大楼盖了许多，干部提拔了许多，全行业固定成本明显上升，实效倒更差了。
    这样的感慨马上引起众多与会者的共鸣——从多年来我国“煤电价格长期不能理顺”的矛盾积累和“煤运乱象”，到2011年电厂“集体静坐”形成的“电荒”压力，到社会各方越来越关注的“反垄断”问题，等等，都与此有关。有人说，似乎电力领域“看不见的手”越来越看不见了，“看得见的手”则不但看得见，而且还越管越起劲，干起微观干预来“自信满满”，却紊乱局面愈演愈烈。
    在我看来，其实电力改革的思路是清楚的，可把已讨论的方案设计问题概括为电力体制改革和电价改革两个组成部分。前者需使电网回归自然垄断，合法合规公开透明，实施特许权管理，不能允许其再参与市场，从而让公平的“竞价入网”机制形成市场力量主导的选择性进而使供电主体优胜劣汰；后者需使电力产品回归商品属性，真正反映电力能源的稀缺性、供需关系和成本构成。这样方可优化资源配置与产能结构，实现产业升级可持续发展。
    因此，电力体制改革至少包括三个方面：其一，“厂网分开”必须推进到实质性的“竞价入网”改革；其二，在火电竞价入网的同时，必须理清“自然垄断”的电网的独特管理机制及其与前、后端的关系（前端发电、后端“零售服务”均应引入竞争机制）；其三，非火电（水电、核电、风电、太阳能电等）竞价入网所需配套的政策安排必须清晰、可操作，特别是风电、太阳能电等可再生能源的财政补贴，需合理、透明地在“竞价”环节附加上去，对所有具备资质的企业主体一视同仁，同样是竞争机制，优胜劣汰。
    进而，电价的行政审批管理必须配套地改。三大类别用电（工业、商业、民用）价格可仍有区分、各有弹性（民用电最为特殊），但总体上的价格形成机制要显著强化市场导向，打造与市场经济的合理配套。这里的一个关键点是：企业、居民的用电价格上升怎么办？首先，这正是理顺比价关系发挥经济杠杆作用的体现，使电力能源合乎逻辑地显得更“金贵”，从而以经济压力内生地激励企业、居民节约用电，促使各相关主体千方百计开发节能降耗的工艺、技术和产品，贯彻落实科学发展观。其次，对此政府必须做好两件事：一是掌握好改革力度，渐进中使多数企业经过努力可以继续发展，少数企业不得不接受兼并重组安排或破产出局，这便是淘汰了所谓“落后产能”和“过剩产能”（同时，依靠社保体系安排富余人员我国已有较充分的制度安排）；二是在民用电价有所上升时，适时适度提高低保标准，使低收入阶层居民的实际生活水平不下降，而中等收入阶层以上的社会成员消化电价上升压力，调整消费习惯，趋向于更加节电的低碳化生活。
    此外，还要具体考虑与此项改革方案设计有关的几个要点：
    第一，在信息、技术引导方面，需对企业和民众宣传、普及节电知识，推广节电器件；电力所入的网，必须具有智能电网特点，以便收纳稳定性比火电明显不足的太阳能电、风电等（我国这方面不存在技术硬障碍）。
    第二，改革启动的时机必须掌握好（近期我国有CP1企稳回落的时间窗口，十分值得珍惜）。
    第三，对垄断行业的薪酬制度与资产收益上缴制度，也要实施配套改革加以优化（社会各界已关注久矣）。
    从电力改革可以看到全局：一是这项改革确实牵一发动全身，是在我国占全部能源供应3/4左右的领域里改变资源配置机制，会联动全部产业链和居民生活以及财政体制；二是这项改革是我国现阶段改革必须强调顶层设计、配套周密实施的一个缩影：前些年容易做的事已经做完，剩下的全是“硬骨头”，并且与方方面面密切联系，前接煤炭资源税改革，中为电力体制改革，后接电价管理审批制度改革，而且并行与呼应财政体制改革，要涉及所有相关改革方案的整体配套设计。
    由此展开，还要把握好资源税改革的财政、行政等体制配套，涉及以下方面：一是结构性减税与结构性增税的通盘设计、渐进把握；二是税与非税收入的通盘考虑、具体设计：对探矿权、采矿权、安全生产基金、环境修复基金、“可持续发展基金”等，要一并优化、整合处理（如何“提高回采率”，仅靠“资源税从价”机制还不行）；三是财政体制扁平化与地方税体系打造的通盘呼应、逐步推进需抓住不放；四是同时考虑中央、地方共享税的调整和转移支付制度体系及其管理的优化；五是由以上举措引发的行政体制、社会管理体制配套改革。
    在作上述梳理之后，可知：虽然我国由资源税改革联结电力改革的方案还要考虑大量的细节，但基本思路和要点是清楚的。这一组改革事项是我国新阶段势在必行的新一轮“价税财连动”改革（即基础产品价格关系与形成机制、税制、财税体制三方配套改革）的重要组成部分。人们可能会问：为什么多年来这方面的改革不得进展？虽听起来众说纷纭，但简言之，一是改革进入深水区后的既得利益阻碍，二是改革方案设计必须落到可操作层面而并未到位——这就需要我们正视阻力，强调党的历次文件和本次政府工作报告所表明的改革思维：以更大的决心和勇气，化解既得利益障碍，实质性地推进改革。显然，资源、能源方面的相关改革是我国加快转变发展方式、优化资源配置的迫切需要，如不能尽快化解已积累多年的矛盾，革除由基础产品领域引发并传导到全部产业链的粗放、高耗、扭曲、寻租弊端，那么优化结构、走向集约、节能降耗、清廉高效的科学发展将成为一句空话。一言以蔽之：加快发展方式转变，需要我们胸怀全局强化顶层设计，在资源税改革、电力改革等重大事项上，锐意进取，周密设计，推进配套改革，履行面向现代化、面向民生需要、面向未来的“历史担当”。
    （作者：财政部财政所所长）