卢中原：经济转型新形势和政府职能转变

    一、从国际国内看，经济转型的环境有了几个值得重视的变化
    从国内看，经济转型的环境有两个值得重视的变化。
    第一是经济发展的要素条件正在或将要发生新的变化，主要是指成本上升和要素组合变动。经过30多年的高速增长，劳动力、土地、矿产资源等一些经济增长的基础要素的成本都在上升，传统行业及其增长方式的利润空间已经非常小了。加上人口老龄化日趋明显，储蓄率会逐步下降等原因，过去曾长期支撑经济增长的高投资模式也将难以为继。
    第二是经济增长面临的国内舆论环境在发生变化，主要是信息传播和社会评估十分活跃。互联网、微博、博客等新媒体对各种经济社会发展数据特别敏感。学术界和一些社会调研机构都在不断地发布经济社会的评估结果。尽管这些结果不能决定各地干部的升迁，但是它形成了一种舆论环境，逼着我们进行反思，进而推动政府加快转变职能。比如，媒体发布某某省绿色发展指数排位很低，当地领导和相关部门就会认真研究原因，思考怎样提高当地的绿色发展程度。总之，经济转型的国内条件正在发生深刻的变化，可以说，这是我们政府转型面临的新环境，特别是舆论环境的变化，既是压力也是动力。
    从国际环境看也有几个重要的变化：
    第一个变化是国际金融危机带来的冲击和我国应对气候变化的主动承诺带给我们的影响。对这一轮国际金融危机的原因、影响和教训，大家从不同的角度在反思，比如政府与市场的关系，金融创新与金融监管的关系，等等。应当说，我国的金融创新还是远远不够的，否则我国中小企业融资就不会这样困难。也就是说，面对国际金融危机的冲击，我们也要清醒地看到自己存在的不足，中国的经济转型步伐必须要加快，政府相关的职能也必然要加快转型。我国提出到2020年单位GDP的碳排放比2005年要下降40%～45%，这是我们主动承诺的减排义务。考虑到中国是一个负责任的大国，国内经济转型也是主动的选择，因此主动承诺有其积极意义。然而这个承诺对我国经济转型又是一个压力，照此，“十二五”期间单位GDP的碳排放就要下降17%，这个约束性指标与我国的减排承诺是有内在联系的。在实施中还有一些具体问题需要研究，减排的约束性指标分配到各个省应当是多少？如何区别不同省情？怎样才能完成？这都是对政府转型带来的新考验。
    第二，全球经济格局深刻调整，市场重心可能发生转移。我国现在面临的外部经济环境已不像以前，比如西方发达国家已经提出来再工业化，再比如说，新兴经济体成长迅猛，我们传统的出口工业会面临激烈竞争，原有的市场份额也可能会重组。总之，我国面临着全球经济格局所发生的深刻调整和市场重心的转移，也逼着我们加快转变粗放的出口增长方式，进而要求政府加快转变不合时宜的涉外经济管理职能。
    在这样的背景下，我们需要进一步反思对政府、市场、社会三者关系的认识。曾经比较流行的观点主张建立“小政府、大市场、大社会”，现在来看可能是不够准确的。比如说公共服务，社会大众对公共服务的需求，现在远远超过过去任何时候，在这个时候强调公共服务领域实行“小政府”是否合适？如果依靠“大市场”，在公共服务的提供方面，市场是可以起作用的，但是市场再大，它代替不了政府的公共服务职能，最终平衡公共利益、实现社会正义，不可能靠市场。再说“大社会”，社会领域的许多事情无疑需要发达的社会组织、基层群众自治、民主参与来处理，政府无疑也需要依托它们创新社会治理模式，但是分散的社会再大，也替代不了政府的社会管理职能。
    二、对政府和市场作用的再思考
    第一，中国经济增长和发展方式转型的主体仍然是企业和市场，而不是政府。经济转型或经济发展方式的转变是政府倡导的，但不等于说政府就是主体，可以包揽一切。正确的理解应当是：调结构、促创新、推转型都要以市场为基础，政府重在以法律、规划和政策来引导。
    第二，政府应该完善市场信息和准入规则，推进市场制度的创新，加强风险监管。市场存在着信息不对称和规则不完善的问题，存在垄断和风险失控的危险，而单靠市场本身是解决不了这些问题的。因此政府应当加强反垄断、信息公开、市场准入和退出等制度建设，维护竞争秩序，促进市场体系健康发育。尤其是对发育很不完善的金融市场，既要强化风险监管，也要推进金融创新，以适应经济转型和大量小型微型企业发展的需要。
    第三，政府应该减少微观经济指标的审批，强化公益性的规制。所谓公益性规制，是指维护公共利益的规则和实施。也有人把它叫做社会性规制或“外部性”规制，实际上就是尽可能减少经济活动的消极外部影响，或将其转化为积极的外部影响。我们长期习惯于对成本、利润、规模经济等微观经济指标进行审批，干预企业的微观经济活动过多过细，而对涉及公共利益的经济活动后果，比如说能耗、环境影响、质量、安全生产、卫生检疫这些方面，政府职能比较薄弱。
    第四，政府对产业结构调整需进行引导，但是要慎用部门选择性的产业政策。加入世贸组织以后，我们过去习惯采用的部门选择性产业政策遇到明显制约。在入世过渡期结束后，对一些弱势产业进行保护的传统政策手段也很难再采用。实践证明，对特定产业的优惠和保护并不一定有利于增强其竞争力，而且对其他产业会产生歧视。所以，即使是基于扶持“幼稚产业”的理由而实施部门选择性的产业政策，其时间也不宜太长。政府应当尽量采用功能引导性的、对其他部门都适用的产业政策，例如人力资源培训、环境保护、技术创新方面的扶持和鼓励政策。无论在理论上还是在实践上，选择某些产业部门给予财政补贴、优惠贷款和税收减免等政策扶持，已经越来越不合时宜。因此我们未来对部门选择性的产业政策应该非常谨慎，要善于使用功能引导性或普适性的产业政策。
    三、政府应实现五个方面的职能转变
    鉴于以上几点，我认为政府应当实行以下几个方面的职能转变：
    第一，政府主要角色要从运动员转为设计师、监管者和裁判员。设计师是规划和规则的制定者。现实的市场运行中往往存在规则不清楚或不正确的情况，依据这样的规则怎么保证裁判的公正和质量呢？所以政府首先应该作规划和规则的设计者，描绘蓝图，制定正确而清晰的行为规范，然后才有科学公正的依据去监管，去裁判。仅仅说政府应当由运动员转为裁判员，这个比喻也是浅显的，已经不太能反映形势的发展变化。
    第二，政府公共资源配置应当由一般的经济建设领域，转向社会建设和生态文明建设领域。自从提出建立公共财政的改革方向以来，政府掌握的公共资源正在逐步向保障和改善民生、治理和修复生态环境方面倾斜，在一般经济建设领域的配置份额逐步下降。这是积极的变化，但是与经济转型面临的挑战相比，公共资源向社会建设和生态文明建设的倾斜仍然不够。例如，用于教育的财政性支出占GDP比重到2012年才能达到4%的目标，这还要下很大的决心和力气。因此，政府这只手在一般经济建设领域需要继续闲下来，而在社会建设和生态文明建设领域要继续忙起来，在这方面应当有更加积极的作为。
    第三，由注重缩小区域经济差距，转向缩小公共服务差距。不同地区间的经济差距有许多客观制约因素，特别是资源环境的约束难以突破，政府过于关注缩小各地的经济差距，既可能违背经济规律，也可能力不从心，甚至导致反效果。我们在主体功能区的研究和区域经济发展方面，调研了很多地方，我们深深感到，把政府和社会的注意力引到缩小经济发展的差距方面是没有出路的。所以在“十一五”规划研究过程中，我们就提出来要调整关于评估和缩小区域差距的思路，把过于看重经济发展差距转到更加关注社会发展差距上来，到“十二五”规划研究时我们继续强调这一看法。缩小区域差距的出路在哪里呢？主要是谋求社会发展差距的缩小，公共服务水平差距的缩小，所以政府应该在促进基本公共服务水平大体均等方面投入更多精力。
    第四，由关注财富的账面积累，转向关注民众真实福利水平的提高。表面上看，我国GDP、工业增加值、利税、财政收入等账面财富积累似乎水平很高，但是如果扣除资源过度消耗、生态环境遭到破坏和对弱势群体的权利保障没有完全到位等代价，群众享受到经济增长带来的真实福利是大打折扣的。经济发展方式转型是否成功或成效大小，最终要以民生是否改善、真实福利水平是否提高、老百姓是否满意来衡量，而不能仅仅看账面财富是否增加，排位是否提高。
    第五，应当由注重物资资本投入，转向注重人力资源开发和技术创新。现在，许多地方政府热衷于招商引资，争取上大项目，努力上大项目，来拉动本地经济增长。这种行为方式应当逐步改变，应当把注意力和公共资源更多地转向支持人力资源开发，鼓励技术创新上，以此为促进经济发展方式转变提供更好的人力资源和技术支撑。