贾康：依托两大财源完善地方税体系

    在“十二五”战略机遇期里，如何把握税制的建设和改革。笔者认为，应把握正确的思路和要点，税制的改进需要与通盘的配套改革形成紧密的互动关系。应从制度建设的角度进行考虑，通过制度建设、改革创新化解深层次的制约和矛盾。
    财政层级扁平化
    市场经济需要实行分税分级财政体制，分税分级财政体制的基本原则是，在合理的政府层级前提下，使一级政权有一级合理的事权和一级合理的财权。而在财权中最本质的内容，是税基的合理配置问题。一级财权、一级税基的深层次要求，就是依此进而形成一种具有现代意义，体现依法理财、民主理财、科学理财实质性内容的预算，公共财政建设的目标，最后都要落到现代预算运行载体上。预算的运行，还应涉及一级产权(“全民所有”的国有资产的产权需具体量化到各层级)和一级举债权(地方应具备规范的“阳光融资”制度)。国际经验和我国自身的实践探索证明，还需要自上而下的转移支付制度。
    要将上述基本要素整合，就必须在“十二五”时期解决1994年之后，虽分税制框架得以延续，但共享税增多、省以下分税制不能得到实质性贯彻的问题。通过大量的调研发现，中国现在省以下四个层级的体制并不是分税制。虽然在省级行政区层面，除江苏、浙江、福建曾明确表示，省以下层级不实行分税制之外，其他地方都表示比照中央与省的原则，在省以下四个层级间实行分税制。但具体来看，并没有形成规范的分税安排。
    在国际上无五级分税的任何经验可循的情况下，中国在1994年的时候在各个省试验，希望能形成五级分税的层级，但实践证明行不通。通过具体的分析和研讨，我们认为，省以下层级不能贯彻实行分税制的原因，在于层级过多，二十几种税在从中央到地方的五层级间，无法实现分级。因此，必须使财政层级扁平化，这种做法的正面效应包括：降低信息不对称的损失与扭曲，进一步明晰与合理化政府事权，实质性推进政府职能转化，降低行政成本，提高运行效率等。如果财政层级能够扁平化为三个层级，那么省以下的分税制问题也就迎刃而解。
    两大支柱财源
    在分税制问题得到解决的前提下，“十二五”期间，应抓住机遇尽快打造地方税体系。简单而言，需要依托以下两大支柱财源进行建设。
    首先，是在上海、重庆已先行先试的不动产税或房地产税，实质就是从物业税的思路，推进到以房产税名义来启动的改革。它引入两个非常关键的制度因素：第一，对于一部分消费住房也要征收房产税；第二，房产税征收，是在保有环节评估税基之后年复一年地实施。这两大制度特征就使其具有了国际上可比较的不动产税、房地产税或在美国所谓的财产税的特征，在中国它将成为提高“直接税”比重的第一位的改革任务。财产税里还包含有遗产税、或称遗产和赠与税，作为研究者，笔者主张在“十二五”期间应对其进行研究。中国必须建立财产税制度，市场经济需要合理的财产税制度框架，这涉及到全局性的配套改革问题。
    对于财税配套改革的直接意义在于，它可以成为地方税体系中的主力、支柱型的财源，使地方政府的内在动机和市场经济所要求的政府职能合理化，形成内在的契合。通过设置这个税种，地方政府将意识到优化本地投资环境、提升本地公共服务水平，辖区内的不动产就将进入升值轨道。那么每隔一段时间重评一次税基，就是其财源建设实际套现的具体机会，与发展当地经济社会诸事项的战略目标相内在配套的财源建设问题，就能得到基本解决。当然，它还会对收入分配的优化产生明显的正面作用。收入分配必然联系到财产性收入的分配，联系到中国经济在转型期间不动产的迅速升值。那么对收入分配状况进行优化，必然需要通过不动产保有环节的税收，适当矫正财产差距所产生的收入分配差距扩大的效应。
    其次，应着重在中国西部地区实行资源税，因为西部地区尚不能通过房地产税来提供强支撑力的收入来源。2010年下半年在新疆启动的资源税改革就表明，这些地方资源富集区，资源税可以成为地方税中具备支撑力的税源。
    实行资源税的正面效应，与科学发展观所要求的节能降耗关系密切。它将有利于以经济手段刺激市场主体，在生产过程中节能降耗，开发节能降耗的工艺、技术和产品，这种正面效应具有可持续发展的意义。2011年下半年，资源税改革的区域覆盖面已逐步扩大，一年可使地方财政增收约600亿元。随着今后品种覆盖面的扩大，其对地方财政的支撑力将更为明显。
    因此，笔者认为，在“十二五”期间，地方税体系两大支柱财源建设的初步轮廓基本可以形成，形成一个制度支撑框架，这也将实质性地支持相关配套改革。