鲁桂华：从土地流拍看地方财政困局

    经年的房地产调控，终于见到成效了。
    房价下降似乎不仅仅是一线城市的事情。据国家统计局发布的数据，“与9月相比，70个大中城市中，价格下降的城市有34个……与9月份相比，10月份环比价格下降的城市增加了17个。”
    这些事实证实了我今年11月初的预期，“楼市降价，不太可能是个别企业的行为，一定是全行业的行为；不一定是个别地区的行为，可能是全国性的行为。 ”
    地产商一方面借房价下降尽可能扩大销售、清理存货、回笼现金；另一方面，在市场观望气氛凝重、价格可能持续下跌的背景下，开发商拿地也更加谨慎了。如图表1所示，根据我们的测算，我国主要城市房价的40%以土地出让金和房地产相关的税收等方式，形成地方政府的财政收入。因此随着房价下行、开发商减少土地采购，将导致地方政府土地出让呈现出价量齐跌的态势。
    根据公开数据，“今年前11个月全国130座城市的土地出让金同比减少5200亿元，降幅达30.5%”。其中土地出让价格“下调幅度达17.4%”，土地出让数量下降幅度达13.1%。几个重点城市土地供应和情况更加严重。据人民网的统计，“截至11月15日，北京住宅类土地成交额……同比下降超过60%” ；“11月1日至20日，上海市推出11幅地块，有7幅地块流标，流标率高达64%；在广州，流标率更高，达到84%”。
    而我国地方财政收入在相当程度上依赖土地出让收入，地方财政也因此被称为土地财政。据测算，“地方的财政收入里面，土地出让金和房地产税收一般会占到40%~70%” 。以北京为例，2010年“土地收入占当年财政收入比例已经接近70%”。
    财政支出无疑又具有很强的刚性，民生支出、城市建设、三公支出，恐怕哪一项要压缩都不容易。土地出让收入占地方财政收入的比重如此高，随着房价下降，地方财政收入必然会随之下降，地方财政必然会遭遇支付困难。也正是担心地方政府为了规避可能出现的支付困难而放松房地产调控政策的执行力度，住建部向地方政府知会，“不对已出台的地方调控政策进行方向性调整”。
    既然中央政府决心把房地产调控进行到底，如图表1所示，解决地方财政可能出现的失衡也就只有开辟其他收入来源、节制财政支出两种可能的路径了。
    已经在上海、重庆等地试行近一年的房产税，将兼具财政增收和调节楼市的双重功能。对于这样一项涉及众多百姓的税制，恐怕不是短期内能够出台的，因此用开征房产税来弥补减收的土地出让金，怕是有些远水解不了近渴。此外，对哪些房产征税？谁承担纳税义务？税率如何设计？诸如此类，也值得深入研究。
    如果对所有新成交的房产进行征税，并且总的税额足以弥补因房价下降而减少的土地出让金，老百姓虽然支付的不含税房价较低，但加上房产税之后的含税价，总体来看，和调控之前的房价并无区别，这显然与房价调控的政策初衷是相悖的。
    对家庭拥有的超过一套的房产、针对超过正常居住标准的房产征税，可能是比较恰当的。这样看来，成为征税对象的房产只是全部住房中的一小部分。鉴于调控之前，政府的土地出让金和房地产相关税费占到房价的约四成。由全部住房中的一小部分来弥补减少的土地出让金，税率之高，可能会出乎我们的想象。因此，依靠开征房产税来补偿减少的土地出让金，几乎不太可能。
    地方政府的债务融资平台，似乎是第二个可资选择的渠道。但是，根据“国家审计署公布的报告，截至2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元”。而2010年地方各级财政收入为40610亿元。地方各级政府的债务余额为财政收入的2.64倍，为2010年GDP的27.50%。因此地方财政举债的空间似乎已经非常有限。如果靠举债来弥补土地出让金的减少，似乎和高房价一样，极有可能透支未来，只不过是延缓地方财政支付困局的出现。
    综合这些分析，我们的看法是：
    第一，综合运用地方债务平台、开征房产税和提高地方财政支出效率这三个工具，可能是恰当的政策选择。
    第二，按照房产税征收额至少能够满足地方政府新增债务的利息支出这一原则，控制地方政府的增量债务水平。超过这一水平的债务，是不可持续的。
    第三，前些日子坊间热议的地方政府不得不在近期确定超过3.5万亿财政资金的去向，即表明地方政府财政支出效率还有很大的改进空间。
    只有妥善解决好因房价下降可能给地方财政带来的困难，房地产调控才有可能真正坚持下去，造福于万千百姓。
    (作者为中央财经大学教授)