统筹城乡发展的路径选择

    统筹城乡发展，是我们党总结历史经验、适应形势需要、坚持科学发展、从政治和全局高度提出的指导全面建设小康社会的大思路、大战略。统筹城乡发展，就是要通过工业反哺农业、城市支持农村，改变我国农业基础薄弱、农村发展滞后、农民增收困难的局面，建立起新型工农、城乡关系，实现工业化、城镇化和农业现代化协调发展，形成城乡经济社会发展一体化新格局。统筹城乡发展是一个历史过程，路径的选择必须立足国情和发展阶段，并根据各地的实际情况确定发展措施和任务；必须搞好总体规划和顶层设计，统筹兼顾，合理布局，有计划有步骤地推进，防止重复建设、分散投入；必须坚持政府主导、农民主体和社会参与，强化政府支持、保护和服务，引导和鼓励社会资本投入，充分调动农民的积极性和创造性，形成推进合力；必须以改革为动力，创新体制机制，鼓励和支持有条件的地方率先突破，为全国积累经验、提供示范。各地经验表明，统筹城乡发展要以建立城乡平等的要素交换关系为前提，以缩小城乡居民收入差距为目标，以逐步实现城乡基本公共服务均等化为方向，以发展现代农业、建设社会主义新农村为主要任务，加快形成以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展新局面。
    破除城乡二元结构，建立城乡平等的要素交换关系
    我国城乡差距大，很大程度上是由于资源配置不合理，农村资源过多地流向了城市。计划经济时期，我们通过工农产品价格“剪刀差”，靠农业的积累发展工业、建设城市。改革开放以后，“剪刀差”逐步消弭，但资源要素不平等交换依然存在。在土地收益方面，尽管征地补偿费用逐年提高，但还是低于土地市场价格。在建设资金方面，农村储蓄存款大量外流，农民贷款难问题还没有得到根本解决。在劳动就业方面，农民工与城里人待遇不平等，同工不同酬的现象依然存在。在市场机制作用下，资源要素总是向高收益高回报的产业和区域配置，特别是在工业化城镇化快速推进时期，更容易从农业转向工业、从农村流入城市。因此，不能将建立城乡平等要素交换关系的任务简单地推给市场，而应当发挥政府宏观调控的作用，推动资源要素在农村和城市之间平等双向流动。
    加强农民土地权益保护。要减少农村土地流失。探索在集体所有前提下农民土地财产权益的实现形式，开展完善土地承包经营权权能试验，改革土地管理制度，修改土地管理法。调整土地收益分配政策，按照“取之于地、用之于地”的原则，把大部分土地出让收入用于农业生产基础设施建设，特别是农田水利建设和高标准农田建设，真正把这项关乎长远的基础建设作为国家战略、国家工程，制订规划、加大投入、扎实推进。
    改善农村金融服务。要推动资金回流农村。首先，加强政策激励。按照党的十七届三中全会提出的“县域内银行业金融机构新吸收的存款，主要用于当地发放贷款”的要求，明确比例、严格考核、强化奖励。其次，改善服务机制。大力发展为农服务的小微型金融机构，并探索大中型银行和小微型银行的信贷合作机制，鼓励大中型银行开展涉农贷款批发业务、小微型银行开展零售业务，形成相互配合、优势互补的格局。
    促进城乡劳动力平等就业。要给农民工平等待遇。继续加强农民工权益保护，让农民外出务工找到工作、拿到工资、劳动安全，工伤大病有保险、有地方住、子女能上学。加快推进户籍制度改革。放开中小城市、小城镇特别是县城和中心镇户籍，并逐步放宽大中城市落户条件，以就业、居住、交税、缴纳社保、技术等级等作为落户条件，让稳定就业和居住的农民工尤其是新生代农民工转为市民。
    调整国民收入分配格局，缩小城乡居民收入差距
    城乡差距很大程度体现在城乡居民收入差距上。“十一五”期间，农民人均纯收入从3587元上升到5919元，年均实际增长8.9%，比“十五”期间的增速高3.6个百分点。特别是2010年农民人均纯收入实际增幅达10.9%，比城镇居民收入增幅高3.1个百分点，城乡收入差距由上年的3.33∶1缩小为3.23∶1，这是1998年以来城乡收入差距首次缩小。2011年前三季度农民人均现金收入增速达13.6%，又比城镇居民人均可支配收入增幅高出5.8个百分点。但也应看到，农民增收基础还比较脆弱，增收渠道还比较匮乏，城乡居民收入差距扩大趋势还没有得到根本扭转。特别是目前世界经济复苏放缓，欧洲主权债务危机恶化，我国小微型企业面临一定困难，对农民就业增收会带来影响。党的十七届五中全会提出“十二五”期间要“努力实现居民收入增长和经济发展同步”的目标任务，这就要求在大力挖掘农业增收潜力的基础上，进一步调整国民收入分配格局，努力使农民收入实现持续较快增长，逐步缩小城乡居民收入差距。
    在国民收入初次分配环节，完善农产品价格形成机制，促进农民工工资稳定增长。继续实行农产品价格支持保护政策，不断完善主要农产品最低收购价和临时收储政策，按照“小步快跑”的思路，稳步提高粮食最低收购价。严格落实农民工与城镇职工同工同酬制度，合理提高最低工资标准，推进工资集体协商、工资支付保证金等制度的实施，促进农民工工资水平稳步提升。重点关注小微型企业运行情况，加大政策扶持力度，稳定农民工就业规模和工资水平。
    在国民收入再分配环节，以补贴补助为重点，加强公共财政对农民生产生活的支持。随着国家财力的增长，加大对农民的补贴力度。稳定和完善现有“四补贴”政策，增量部分向主产区和种粮大户倾斜。研究设立农作物防灾减灾关键技术专项补助。
    对老少边穷地区、困难群体给予政策倾斜，促进其收入加快增长。加大对老少边穷地区的扶贫开发力度，实行连片开发，支持优势特色产业发展，提高其自我发展能力。去年，中央决定建立草原生态保护奖励机制。今后对山区、渔区等也应建立完善的生态补偿机制，解决好农民增收和生态保护两难问题。
    公共财政向“三农”倾斜，逐步实现城乡基本公共服务均等化
    城乡居民享受的基本公共服务不均等，是城乡差距的重要表现。长期以来，在城乡分割体制下，农村公共服务主要靠农民自己来办，造成农村公共产品短缺。缩小城乡发展差距，就要推动公共财政向农村覆盖，增加农村公共产品供给，逐步实现城乡基本公共服务均等化。党的十六大以来，我国在推进城乡基本公共服务均等化方面取得了明显成效。农村义务教育经费保障机制逐步建立，新型农村合作医疗全面推开，新型农村社会养老保险试点范围迅速扩大，农村最低生活保障制度普遍健全，农村水电路气房建设力度进一步加大。但也应看到，公共服务资源在城乡之间的配置仍然失衡，农村公共服务投入不能满足实际需要，农村医保、低保、养老等社会保障水平还比较低。应加快推进公共财政向农村倾斜，使城乡居民享有均等的发展机会和基本公共服务。
    加快发展农村社会事业。在农村教育上，加大对农村留守儿童的服务力度，加强农村寄宿制学校师资，落实好农民工随迁子女义务教育“两为主”政策。大力发展农民职业技能培训，逐步将中等职业教育免学费政策扩大到所有农村学生。在农村医疗卫生上，继续提高新农合筹资水平和保障水平，普遍开展新农合门诊统筹，加快建立健全农村三级医疗卫生服务网络。在农村社会保障上，进一步落实地方政府对新农保个人缴费部分予以适当补助的政策，提高新农保的统筹层次。逐步实现农村低保应保尽保，提高保障标准。在发展农村文化上，加快以农村基层和中西部地区为重点的公共文化服务体系建设，鼓励社会力量兴办农村文化产业，重视解决新生代农民工的精神文化需求问题。
    加强农村公共服务体系建设。按照党的十七届三中全会提出的“在全国普遍健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构”的要求，下决心增加经费投入，加大基层农技推广体系改革与建设示范县等项目实施力度，加强服务机构设施条件建设。进一步深化县乡行政管理体制和财税体制改革，着力加强乡镇政府在强农惠农政策落实、教科文卫事业发展、农村土地管理等方面的公共服务和社会管理职能。进一步理顺村党支部、村民委员会和集体经济组织的关系，完善新形势下的乡村治理结构，创新农村社会管理。加强基层党组织建设，推进政务公开和民主管理，健全村党组织领导的充满活力的村民自治制度。加强集体经济组织建设，完善集体资产监管和运营，不断增强服务功能。加快培育农村社区服务组织、农民专业合作社以及各种农村公益性组织，发挥其在反映诉求、化解矛盾、提供服务等方面的作用。
    按照“三化同步”要求，加快建设现代农业
    城乡差距大，基础性的原因在于产业发展差距大。党的十七届五中全会明确提出了“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化”的重大任务。“三化同步”的着眼点在于，加快建设现代农业，补齐农业基础薄弱这个短板。近年来，在中央强农惠农富农政策的推动下，我国现代农业和社会主义新农村建设取得了很大成就。但也应看到，我国仍处在传统农业向现代农业转变的关键时期，农产品需求刚性增长，资源约束不断加剧，农业基础依然薄弱。工业化、城镇化和农业现代化是相互联系、互为条件的。按照“三化同步”要求推进现代农业建设，就是要用工业化理念、先进技术和物质装备、现代经营组织形式发展农业，充分发挥工业化、城镇化对发展现代农业、转移农村富余劳动力的带动作用，努力实现农业现代化与工业化、城镇化协调发展。
    加大对粮食主产区的扶持力度。发展粮食生产是建设现代农业的首要任务。稳定和提高粮食综合生产能力主要靠主产区，关键是通过利益补偿来解决主产区种粮吃亏问题。应按照国家功能区建设的要求，将粮食生产功能性补偿纳入粮食生产大县奖励因素，大幅增加中央财政对粮食生产大县的一般性转移支付，帮助主产区增强财力，提高公共服务能力，调动地方发展粮食生产的积极性。
    强化农业科技创新和推广应用。农业的出路在科技。应加快推进农业科技创新体系建设，重点突破制约粮食生产的重大关键技术难题，加快关键技术集成配套和推广。特别是尽快培育一批增产潜力大的高产优质品种。整合种业资源，构建以产业为主导、大企业为主体、大基地为依托、产学研结合、育繁推一体化的现代种业体系，加快提升我国种业科技创新能力、企业竞争能力、供种保障能力和市场监管能力，进一步提高良种覆盖率，加快良种更新换代。
    加快农业机械化步伐。适应劳动力转移和人力成本上升的新形势，推动良田、良制、良种、良法、良机有机结合。继续扩大农机购置补贴规模，提高农机装备水平，优化农机装备结构，推广先进适用农机装备和技术，重点提高水稻插秧、玉米收获和深松整地等薄弱环节的农业机械化水平，积极发展农机社会化服务。
    推进农业产业化。大力提升农产品产后初加工水平，发展精深加工。加大对农业龙头企业的信贷支持，不断完善企业与农户间利益联结机制。进一步落实农民专业合作社法，加大对农民专业合作社扶持力度，提高合作社的服务能力和水平。引导企业向园区集中，集约利用资源，防止工业、城市污染转入农村。
    稳步推进农业规模经营。加强土地承包经营权流转管理和服务，健全农村土地流转市场，引导鼓励农民按照依法自愿有偿原则流转土地承包经营权。引导技术、资金等向种养大户和专业能手集中，提高土地资源利用效率和农业生产能力。通过优化区域布局和开展统一服务来实现种植业规模化。大力发展家庭养殖场和养殖小区，推动养殖业生产经营规模扩大。
    （执笔：陈晓华）