应增加超低档税率以优化增值税改革

    近日，国务院常务会议决定，从2012年1月1日起，在上海一些行业里（交通运输业和部分现代服务业）试点“增值税替代营业税”的改革，若条件成熟，即可推广至全国。另外，在现行增值税17%和13%的两档基本税率基础上，再新增11%和6%两档低税率。
    坦率地说，这次试点某些行业“营业税变为增值税”的改革不一定是减税改革，而是征税逻辑的改变。营业税的缺点已经被诟病很多年，那就是“重复计税”。增值税则没有这个问题，它是根据生产环节过程中的价值附加程度来征收的。
    中国增值税改革的大致脉络是这样的。一开始是没有增值税，计划经济时代只有营业税，营业税不仅税率高，且重复征税，1979年开始推出增值税品种，当时试点的城市也是上海，不过进展有限。1994年政府大规模推动增值税至大部分行业，当时采用的是生产型增值税——即税基最宽的增值税，这次增值税改革的初衷并非是调降税率，恰恰相反，是在分税制框架下加强中央政府的财政实力。增值税提供了中央一半的税收，成为中央财政高增长“居功至伟”的因素。2004年启动第三轮增值税改革，先在东北地区8个行业试点，2009年大规模推广至全国，这一次算得上是“减税运动”，因为是将生产型增值税改革为消费型增值税——后者的税基要比前者“窄”多了。现在则是第四次增值税改革，是对“营业税的取代”。但这不意味着总体税负一定会降低，总的来说，增值税的税率比营业税要高很多。
    我们知道，营业税征收范围的收缩和增值税的扩大是不可避免的趋势。第三产业应当完全纳入增值税的范围，完全摆脱营业税。由于营业税是地方第一大税种，增值税是共享税（国税和地税，国税占绝对大头），对于那些第三产业为主的地方政府来说，推行增值税替换营业税，冲击是非常严厉的，所以要考虑到一些地方政府的利益和承受问题。一种设想是营业税被增值税替代后，服务业的增值税直接归地方政府，这会提高地方政府的激励，但是中央财政会下降得很快。更有可能的是重新规划增值税的分割比例，大致能平衡营业税下降带来的地方政府财政缩水。毫无疑问，未来增值税的进一步改革有可能是触发重新“分税”的一个契机。
    从税收效果上看，新的增值税改革的受惠者是一般纳税人，因为他们增值税负担会普遍下降。但对规模小、财务核算不健全的小规模纳税人而言，他们的增值税负担不一定是下降的，有可能反而是上升的，所以，现在的低档税率是不够的，迫切需要更低税率来予以照顾。现在中央政府宣布其调控着重点是关照小企业和微小企业，鼓励人们创业和自我雇佣。我们认为，新增11%和6%两档低税率是明智的，但还需要更低。西方国家为了鼓励小型或微型企业，专门出台了所谓的超低税率，即形成基本税率、低税率和超低税率三类，基本税率为19%左右、低税率为6%左右，而超低税率甚至可以达到2.2%（比如法国）。所以，中国应当考虑到小企业和个体户在企业生态和社会生态中的重要作用，出台超低的增值税税率。