程国强：中国农业补贴制设计与政策选择

    与工业化、城镇化快速推进对农业发展的战略需求相比，目前中国农业的基础仍然十分薄弱，需要补贴的领域和环节较多，补贴资金需求巨大。但现阶段中国国力财力相对有限，政府财政还不能完全承担农业所需补贴。因此，当前和今后相当长的时期内如何补贴、支持和保护农业？如何对农业补贴制度进行顶层设计，有效利用有限的农业补贴资源，最大限度发挥政策的综合效能？应构建怎样的补贴政策体系？对这些问题的探索和研究，是本课题立项的基本出发点，也是《国务院发展研究中心研究丛书2011》一书付印出版的意义所在。
    因此，《国务院发展研究中心研究丛书2011》一书试图在系统评估中国现行农业补贴政策实施效果的基础上，深入研究现阶段中国农业补贴政策选择的关键问题，探索设计工业化中期阶段中国农业补贴制度的基本框架，初步构建适合中国国情，指向明确、结构合理、受益直接、操作简便的农业补贴政策体系。《国务院发展研究中心研究丛书2011》一书主要回答以下几个问题：
    第一，农业补贴的目标究竟是什么？一般而言，农业政策的主要目标包括粮食安全、农民收入、食品安全、环境保护和农业竞争力等内容。综合考虑中国基本国情和当前所处的发展阶段，农业补贴政策的目标重点究竟是确保国家粮食安全和主要农产品有效供给（即“保供给”），还是增加农民收入（即“促增收”），或者保供给促增收兼而有之？保供给，是中国现阶段和今后相当长的时期内农业发展的主要任务；促增收，始终是中国“三农”工作的根本任务，两者互为基础、互为前提，这是否应该成为今后中国农业补贴制度设计的出发点和落脚点？在具体政策设计中，如何确定补贴政策工具的目标指向？
    第二，应该如何补贴？是全面覆盖，还是突出重点？是均等普惠，还是集中使用？在中国目前的发展阶段，政府还不具备大规模补贴农业的能力。从国际经验看，即使是发达国家，也没有哪个国家能够完全承受巨额补贴资金需求，除美国、欧盟、日本等对农业提供较多的补贴支持外，加拿大、澳大利亚、新西兰等国家，对农业只提供为数有限的补贴甚至不提供补贴，而采取其他方式对农业提供支持。
    第三，应该选择怎样的政策工具？发达国家经过多年的探索实践，形成了各式各样的补贴方法。现阶段中国究竟应该选择怎样的补贴政策工具？学术界许多人提出中国应采取直接补贴措施，理由是价格支持措施被批评为扭曲市场、效率低下，而且被WTO国际规则所约束。但也有学者认为，中国近几年对种粮农民直接补贴的政策实践表明，直接补贴的生产效应具有边际递减特征，最终将失去刺激生产的作用，转变为单纯的收入支持政策。需要研究的是，若从中国的实际出发，在目前的发展阶段，我们用直接补贴替代价格支持的条件和时机是否已经成熟？价格支持是否应该是今后相当长的时间内中国农业补贴政策的基础性措施？
    第四，政策如何操作？政策设计是否合理，最重要的检验标准是能否有效操作、执行，这直接决定着政策目标的实现。如有学者建议，为了克服目前补贴支持政策所出现的一些问题，中国应考虑建立差价补贴制度。国外经验表明，差价补贴是从价格支持向直接补贴转型的过渡性措施，既有价格支持的特征，也有直接补贴的性质。但政策操作的难点在于，政府部门必须掌握粮食主产区各农户土地承包与种植面积的地理信息基础性数据，能够准确甄别和确定各农户的产量、种植面积等情况。而我国目前还不能有效掌握这些基础数据，因此该政策虽受到决策层关注，但尚难以被提上议事日程。这意味着，政策设计必须从现阶段基本国情出发，系统研究政策的适应性与可操作性，避免政策实施的走样、漏损，防止出现逆向效应。