知风：不管双轨还是单轨，问题是不要出轨

    国土资源部近日透露，我国将逐步扩大有偿使用国有土地的覆盖面。国家土地副总督察甘藏春表示，土地资源配置的最终目标是取消土地供应双轨制，提高土地供应和调控能力。（9月18日 京华时报 ）
    关于我国的土地，现在很少见到“地大物博、资源丰富”的炫耀，倒是由土地引发的社会问题层出不穷。如果把最终取消土地供应双轨制纳入经济体制改革的总趋势，也是符合市场经济规律的。但是，现行的土地供应双轨制，出现的问题并不仅在于市场经济规律本身，而是土地供应双轨制中的 “政府无偿划拨国有土地给使用单位”，造成了权力寻租和官场腐败。中国土地估价师协会副秘书长、中国人民大学商学院副教授俞明轩称，“有的政府拿的是划拨地，却可能在土地上建起餐厅等经营场所。”这就不是“轨道”的问题，而是出轨了。
    人们不一定很明确哪些用地是政府无偿划拨的，或者说具体的界限在哪里，但大致可以猜测哪些用地项目大多是公益性的。如果用政府无偿划拨减少公益性项目的投资负担，应该是利民的政策。但如果受益单位移花接木从中渔利，那么，该追究的是受益单位的违法责任，而不是这种政策的本身。然而，俞明轩称，按照国土资源部最新说法，除军事、保障性住房、特殊用地可以继续划拨使用外，其它用地实行有偿使用。那么，以后政府行政办公用地，能源、电力等行业用地，学校、医院、博物馆等使用土地也要通过招拍挂形式有偿出让。如果为了断绝利用政府无偿划拨盈利的后路，说到底也只是政府部门的特权，一下子把政府行政办公用地、学校、医院、博物馆等的使用土地纳入招拍挂轨道，那么，且不说这些公益性单位承担了权力寻租的后果，就以后的运行管理还不难想象么？
    通过招拍挂形式有偿出让获得土地的房地产市场已经摆在人们的面前，土地价格成了推高房价的主要因素。在住房问题上，民生的问题已日益突出，这就可以预见本来就日趋商业化的公益性单位，会借此作出更合理化的利益追求，或曰成本回收。而房地产市场带来的民生之痛，到现在还没有消解的有效手段。这是不得不让人担心的。
    而进一步的问题是，取消土地供应双轨制真的“能减少特权用地，有利于公平竞争”么？这里要厘清两个概念：第一，特权用地是不是符合政府无偿划拨的规定范围？符合规定范围的政府无偿划拨土地是否用于规定的项目？如果二者都违反了规定，那就不是规制的问题，而是权力的恣意妄为；第二，纳入招拍挂轨道的土地交易市场，是不是真的具备了公平竞争机制？
    关于第一个问题，实则是政治意义上的，权力腐败本来就是毫无规则可言，只要权力失去监督，几乎是无所不能的。不要说关于土地的双轨还是单轨，就是党纪国法，照样有人违法乱纪。而第二个问题就要对照市场基础了，能不能真正实现“让土地出让价格由市场来调节”，并不是“招拍挂形式有偿出让”能保证的。当前的市场，最缺乏的就是一种契约精神。新制度经济学代表人物科斯在讲到农人和牧人的交易费用时说，只要产权是确定的或者说产权是明晰的，交易费用最小就可以达到效率最优化。科斯讲这句话显然有一个无需说明的前提，那就是不管权利是属于农人还是牧人的，至少权利是合法的。他没有假设农人把牧人杀了，或者牧人把农人抢了之类的情况。然而，即使看似公平的“招拍挂形式”，地方政府充当了什么角色？是“农人”还是“牧人”？而被拍土地的当前使用者，在这场交易中占了什么地位？以至于交易的结果和他们有什么直接关系？撇开“招拍挂”中已经出现的种种“猫腻”，就地方政府从土地使用者手里获取交易资本时的“交易”市场化了么？如果进入了真正的市场化，怎么会在交易中出现“农人”死了或偶尔“牧人”也死了的情况？怎么会出现一个关于“强拆”的惊悚字眼，而随后会出现《新拆迁条例》抑或最近最高法的“紧急通知”？
    因此，在土地使用问题上，不管双轨还是单轨，问题是不要出轨。