高尚全：市场经济条件下政府与市场的关系

    我国虽然初步建立了社会主义市场经济体制，经济运行市场化的基础已经确立，但计划经济的思维和管理方式仍然在现实中存在一定“市场”。现代市场经济体制是不排斥政府干预的体制，这一点很容易成为复归或强化旧体制的根据。因此，改革的成功与否，关键在于能否处理好政府与市场的关系。今天我主要想讲五点看法：
    一、在计划经济条件下没有市场，只有政府与企业的关系
    我们过去认为社会主义就是国有化，计划经济是社会主义制度的基本特征，所以长期执行计划经济。在计划经济时代，政府和人民这两个主体错位了，是把国家作为创造财富的主体，把老百姓即纳税人的钱集中起来，然后通过财政投入到各行各业，认为这就是搞社会主义，认为国有的比重越高就越是社会主义。人民和企业是被动的，是“你要我干，我就干”，是国家制订计划，大家来执行。中央和地方政府的经济部门直接管理企业的生产经营活动，单纯依靠行政手段和指令性计划来管理经济，企业失去了自主权和活力，不是商品生产、价格规律和市场在起作用，结果宏观经济决策没搞好，微观经济活动又管得死，使企业缺乏竞争力和应变能力，使社会主义经济失去了活力，严重束缚了社会生产力的发展。
    1978年以前我们也搞过改革，但是没有找对方向，没有对计划经济进行改革。计划经济一个基本特征就是“统”，通过中央部门来搞集中统一的经济，结果是一统就死。1978年实行改革开放后，就开始在计划经济的基础上逐步实行市场调节，所以我们十二大提出了计划经济为主，市场调节为辅。为什么提计划经济为主，因为当时认为计划经济作为基本经济支柱必须要坚持，不能动摇。到了十四届三中全会觉得没有商品经济不行了，就提出了“有计划的商品经济”。但是还是有争论，有的说，有计划的商品经济主要是强调“有计划”，不是指商品经济，应该加强国家配置资源的作用。到了十三大提出来，“国家调控市场，市场引导企业，计划和市场是内在统一的”，又进了一步。但是90年代初又回潮了，有些人开始批判市场化改革的方向，认为不是搞社会主义，是资本主义的。最后小平同志到南方谈话，讲到计划和市场不是社会主义的本质属性，是方法和手段，社会主义也应当可以搞市场经济。于是党的十四大就明确提出来，我们改革的目标是建立社会主义市场经济体制。经过了这么多年才明确改革的方向，这是不容易的，所以我们不能动摇。
    二、在改革探索中逐步认识市场和政府的作用
    从现实来讲，实践证明我们搞市场化改革的方向是完全正确的。为什么今天中国有那么大变化，三十年来，我们的经济社会发展取得了辉煌的成就。这些变化就是改革开放带来的，就是市场化改革带来的，是让市场发挥配置资源的基础性作用带来的。
    但在推进社会主义市场经济的过程中，我们也逐步认识到了市场不是万能的，要将市场经济与政府监管有机结合。市场也有失灵的时候，也有失灵的地方。我们搞市场经济必须要加强政府的监管，没有一个严格的政府监管，不可能是一个完善的市场经济。市场经济跟政府监管必须是有机统一的。必要的政府干预是应该的。但是不能说主要是政府干预，不能主要靠行政的办法调节经济，配置资源。社会主义市场经济概念是我们党从十四大、十五大、一直到十六届三中全会，经过反复的争论才确定的。十四大的时候提出来，“社会主义市场经济就是在社会主义国家宏观调控下发挥市场的基础性作用”；到十五大是“在国家宏观调控下发挥市场的基础性作用”，“社会主义”四个字去掉了；到十六届三中全会时表述为“更加充分地发挥市场的基础性作用”。为什么有这个变化？就说明一方面宏观调控很重要，但是不是一个前提条件，不是任何时候、任何情况都要宏观调控。有的认为计划手段就是宏观调控，但我认为宏观调控主要还是要用经济的手段、法律的手段。政府的干预，政府的作用必须发挥，但是不能够干预微观经济的东西。有人说市场化过了头了，因此要加强政府的行政管控。我们的要素市场到位了吗？我们的行政垄断行业打破了吗？还没有，还需要加强市场化的改革。现在我们总体上说不是市场化过了头，而是市场化还不足的问题。所以必须毫不动摇的坚持市场化改革的方向。
    三、政府职能的缺位、错位、越位
    近些年来，尽管在走向市场经济的过程中，政府职能已经发生了重要转变，但这种转变还仅仅是初步的，甚至在有些方面是滞后的。政府在不同程度上充当了市场中一个重要的竞争主体的角色。目前经济生活中出现的无序竞争乃至恶性竞争现象，其背后或多或少有着政府竞争的影子。政府过多介入市场的微观层面，就难以站在全局的立场上实行全面统筹，就难免会削弱其宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务等职能，甚至导致某些管理职能的扭曲。
    在改革与发展中出现的一些深层次的矛盾和问题。是市场不足呢？还是市场失灵呢？我认为，主要还是市场不足，改革不到位。政府和市场的关系没有摆正。主要表现在：一是“越位”。政府管了不少本来应由市场或企业管的事情，本来应该当“裁判员”的，它去当了“运动员”。二是“缺位”。政府本来应当有服务功能，搞好公共服务，提供公共产品。服务是没有什么权，也没有什么利的，所以往往不愿意干。它愿意干审批，因为有权也有利。三是“错位”。扩大就业渠道，创造就业机会，理应是政府的职责，但有的政府部门却分片包干企业，直接管理企业的下岗分流，至于投资主体错位的现象也不少。
    出路是什么？出路就是“让位”。市场和企业能做而且政府不容易做好的事，政府应该让位于市场。总之，要牢固树立人民是创造财富的主人，政府是创造环境的主体的理念，树立群众的主体地位，树立“凡是法律不禁止，大家都可以干”的理念。有了这样的理念，政府就容易转变职能，百姓就会有更大更多的创新空间。虽然部分审批还有必要，但大量的审批应撤除，让市场去调整，让群众去创业。而政府必须依法行政，不能有随意性，要成为有限政府、服务型政府。
    四、如何正确理解宏观调控
    第一，如何理解宏观调控。我感觉到有三点值得我们研究：一种说法，“目前进行的宏观调控，是我国改革开放以来第X次调控”，把宏观调控作为一种运动，好像除了这几次以外其他时间就没有什么宏观调控了；另一种看法，认为宏观调控就是砍项目，就是刹车；还有一种，把宏观调控跟改革对立起来的，好像要宏观调控就不要搞改革。我觉得以上三种都是对宏观调控的一种误解。首先，宏观调控是市场经济的一个重要的内容，我们要完善社会主义市场经济体制，必须要完善宏观调控体系，经济运行中出现的深层次矛盾必须通过改革来解决，因此不应该把它和改革对立起来。应该通过宏观调控来深化改革，来完善社会主义市场经济体制，不是一调控就不要改革了。其次，宏观调控是一项经常性的任务，要不断进行的，不能把它作为一种突击运动，靠行政手段为主的运动是不能解决经济运行中的矛盾的。第三，宏观调控不能搞一刀切，经济运行中有投资过热的领域，也有不热的领域，因此要根据不同的情况，该抑制的就抑制，该发展的就发展，该紧的地方紧，该松的地方松，不搞急刹车，不搞一刀切，宏观调控的目的是促进经济持续、稳定、协调发展。
    第二，要从源头上来改善政府宏观调控的水平。源头上就是我们原来讲的对市场经济的含义，应当与时俱进，原来的提法就是“市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性的作用”。这样，把国家宏观调控作为一个前提条件，好像配置资源的主体是政府而不是市场；好像资源配置在政府作用下发挥市场的作用，而不是资源在市场配置的基础上发挥政府的作用。因此，必须从源头上完善宏观调控。
    第三，宏观调控要更多地运用间接调控，尽可能少用行政手段。政府如何改革宏观调控方式、提高宏观调控的有效性，是当前和今后必须解决的重大问题。一是随着改革的深化，我国经济的市场化程度已经较高，传统的行政方式进行调控所起的作用不会很大。二是长期以来由于计划经济体制所产生的主要是总需求膨胀的倾向，现在已经让位给由于市场经济体制所产生的供给过剩倾向。这就是说宏观调控的背景和基础发生了变化。因此，调控方式必应发生变化。三是依靠行政审批制度和管制来加强宏观调控，容易造成权钱交易，容易抬高企业的准入门槛，造成某些行业的人为垄断，提高某些行业的利润。管制越严，利润越高，地方的积极性就越高。四是行政手段容易加大改革和发展成本。因此，要尽量少用行政手段。
    五、如何正确发挥政府的作用
    第一，政府在市场经济条件下要坚持科学发展观。按照科学发展观的要求，发展不限于经济范畴，提高人民物质文化生活水平、普遍实现社会公正、制度文明与社会进步相适应，都将成为发展的重要内涵。因此，政府职能转变不仅是贯彻科学发展观的制度前提，而且必然要求进一步调整政府与市场、政府与公民、政府与社会的关系。
    要进一步调整政府与市场的关系，就必须明确政府与市场的边界。必须认识到，经济发展的主体力量在市场，企业和老百姓才是创造财富的主体，政府应该是创造环境的主体。政府的职能要转到为市场主体服务、创造良好的环境上来，主要通过保护市场主体的合法权益和公平竞争，激发社会成员创造财富的积极性，增强经济发展的内在动力。加快政府职能转变，才能真正贯彻科学的发展观，促进经济、社会和人的全面发展。
    坚持科学发展观，还要求正确处理好集中与分散决策的关系。改革开放以来，传统体制高度集中的弊端虽然被认识，但集中体制“能办大事”的认识误区依然影响深远。而科学决策和执行存在多种约束条件，如信息对称与否、利益取向是否“一致”、决策目标是多重还是“单一”的、长期决策还是短期决策等等，不解决约束条件问题，很可能大事办不成，负面影响不小。市场经济客观上要求分散决策，政府存在很强的“集中偏好”，就难于根据走向市场经济的实际进程切实转变职能，反而会把不适当的决策“强加”给市场，甚至代替市场选择。这显然不利于社会主义市场经济的发展。
    第二，要充分认识转轨时期政府主导型经济的特殊性。政府与市场必须分野，但与成熟市场经济国家的政府相比，转轨国家的政府依然具有一些特殊的发展职能，政府对经济的干预因此是不可避免的。对一个转型中的经济体来说，更需要论证的是：政府的哪些干预是现阶段必须但长远是要“退出”的，哪些干预无论现阶段还是长远都要“退出”，哪些干预现阶段很“弱”而长远是需要加强的，哪些干预是现阶段和长远都是必须的。只有回答了这些问题，才能真正解释和处理好转轨经济中政府和市场的关系。
    转轨国家的政府与市场关系，远不像成熟市场经济国家那样基本“定型”，而是一个市场关系逐步发展与政府职能转变的互动过程。但只要走向市场经济，就必须确立市场机制在资源配置方面的基础地位，这是市场经济的基本特征。在从高度集中的计划经济体制向市场经济体制转轨的这个历史背景下，市场经济发育不成熟是必然的。现实中的诸多矛盾更主要的是由于市场经济不成熟、市场机制作用不充分所致，并非所谓的市场机制“缺陷”。“权钱交易”和公共领域的“缺失”恰恰是市场经济不成熟的表现，是市场“边界”不清的结果，不能作为指责市场经济或市场机制的依据。问题的症结在于，在处理政府与市场的关系方面，究竟是强化政府职能转变，让市场竞争和资源配置更充分地发挥基础作用，还是强化政府对经济的直接控制力，这是根本方向问题。这个问题搞不清或方向反了，不仅无法最终确立和完善市场经济新体制，而且会对中国经济增长的可持续和稳定形成重大障碍。
    总之，历史和现实已经证明，“好的市场经济”一定是与有限政府和责任政府相联系；经济体制改革要顺利推进，必须加快政府改革。在当下中国，政府改革尤其具有特殊意义--它既联接经济体制改革，又联接社会体制改革和政治体制改革，处于改革的中心环节。以政府改革为突破口，可以带动全面改革，包括经济体制改革、社会体制改革、文化体制改革、教育体制改革乃至政治体制改革。
    本文节选自中国经济体制改革研究会《“社会主义市场经济条件下的政府与市场定位”座谈会发言汇编》