谢韬：从债务危机看美国政治体制的精神分裂症

    全世界都在紧张地关注着一个严重精神分裂症患者自编自演的闹剧。这个患者就是美国政府，而闹剧的主题则是如何解决日益严峻的债务危机。
    患者的左脑被总统奥巴马和参议院多数党领袖里德所代表的民主党控制，反对在当前经济复苏的关键时刻大幅缩减政府开支，主张一次性把美国国债上限提高到2.7万亿美元，让联邦政府可以撑到2012年底，也就是明年总统大选之后。患者的右脑则受众议院议长博纳领导的共和党支配，坚持只有大幅削减开支才能从根本上摆脱债务危机，并且提出分两次提高债务上限，这一次先提高9000亿美元，到明年再提高1.6万亿美元。
    在美国之外，大多数人关注的重点是这场债务危机可能对世界经济造成的负面影响。如果在8月2日前左脑和右脑不能就如何提高美国债务上限达成协议，美国政府将不能继续举债，这就意味着它可能无法偿还即将到期的国债，从而引起一系列连锁反应：各国投资者抛售美元资产、美元急剧贬值、美国主权信用评级下调、美国今后借债的利率大幅升高等等。由于美元在世界货币体系中处于主导地位，这一切必将重创全球资本市场。事实上，受美国债务危机的影响，全球主要证券指数在过去一周均大幅下跌。
    然而对很多深谙华盛顿之道的人来说，他们更关注这场危机背后的政治动机。民主党之所以坚持一次性提高债务上限，其目的是为了避免再一次债务危机影响奥巴马在明年竞选连任。共和党之所以坚持分两次提高上限，就是为了在明年大选中利用债务问题指责民主党“大政府、大开支”，从而试图重新夺回总统宝座。就像1995－1996年美国政府两次关门一样，党派政治再一次影响了美国政府的预算，只不过上一次克林顿总统成功地把政府瘫痪归咎于共和党，从而在1996年顺利赢得大选。共和党人心里清楚，这一次无论如何不能重蹈覆辙了。
    不管怎样，从很大程度上来讲，当前的债务危机是美国政治制度的必然产物。在三权分立的宪政体制下，总统可以提出预算方案，但是国会掌握财政大权，任何预算最终必须经过国会同意才能生效。然而，由于总统和国会在选举方式、选民基础和任期长短上不一样，结果是总统可能属于一个政党，而国会参众两院同时由另外一个政党控制，这就是通常所说的“分裂”政府。还有一种情况，那就是另外一个政党只控制了国会的众议院或参议院，结果是不仅国会内部有分裂，白宫与国会之间还有分裂，从而造成美国政府的双重分裂。现在的美国政府就处于这样一种双重分裂状态，民主党控制白宫和参议院，而共和党控制众议院。党派不一样，选民基础、意识形态和政策纲领就会不一样，党派政治必然会影响政府决策。如此看来，美国政府天生就患有精神分裂症，而政党政治的出现让病情更加严重。
    如果说宪法让美国政府患上了先天精神分裂症，那么国会议员与选民之间的竞选纽带则是造成美国债务危机的根本原因之一。绝大多数国会议员的首要任务是赢得下一次竞选，因为不管你的最终目标是成为国会领袖还是在自己所关注的政策领域大有作为，你必须是国会的一员才可能实现这些目标。为了赢得竞选，国会议员不惜采取各种手段赢得选民的欢心，其中最重要的手段就是利用国会的财政大权为选民谋取实际的经济利益，这就是被媒体和学者经常提及的“猪肉立法”或者“专款项目”。也就是说，在每年一度的拨款法案中，国会议员经常插入一些特殊条款，规定某项拨款仅限于某个选区的某个项目。虽然这些特殊条款受到了媒体、学者、甚至少数国会议员的一致谴责，但是直到今天，它们在国会的拨款法案中还是经常可见。诚然，所有特殊项目加起来只占每年财政预算很小的一部分（如2010财政年度总计约160亿美元），但是日积月累，就形成了一笔不小的数目，让本来已经负债累累的美国政府雪上加霜。
    国会的立法制度，尤其是委员会制度，则从根本上弱化了美国政府控制债务的能力。在委员会制度下，每个委员会对绝大多数法案有着生杀大权。除非特殊情况，否则没有委员会的同意，一条法案不能提交全体讨论，也就不可能成为法律了。这样的立法制度导致了各个委员会之间相互投票，共同获益。比如说今天大家都支持农业委员会提出的一个提高农业补贴的法案，明天大家都赞成退伍老兵事务委员会提出的提高退伍老兵医疗保险的法案。这样做的结果是，虽然各个议员皆大欢喜，但是政府开支不断上升，债务压力越来越大，最后呢，还是美国的纳税人来为政府赤字买单。
    三权分立造成了第一次精神分裂，党派政治造成了第二次精神分裂，国会的选举和立法制度造成了第三次精神分裂。在这样的精神三重分裂下，除非来自外部世界的重大冲击，否则美国的债务危机只会日益加深。
    （作者为北京外国语大学英语学院副教授）