项怀诚：财税改革的回顾与展望

    1994年财政体制改革，是当时宏观经济体制改革总体规划中间的一个部分。1993年十四届三中全会决议里，对财政改革提出的要求有三点：第一，在中央政府和地方政府之间实行分税制，用分税制的办法解决中央和地方之间的财力分配关系；第二，改革工商税制；第三，逐步实行复式预算。
    1993年开始测算、研究，1994年开始实行新的工商税制，核心是解决国家、企业和个人之间的分配关系，哪些给国家，哪些给集体，哪些给个人。工商税制的改革是国家财政税收制度改革中的一个重要部分，在我国，国家的税收有工商税收、农业税收和关税，其中工商税收是主体，当时工商税收占到整个国家财政税收的89.3%，工商税收的改革决定我们国家的宏观税负。
    现在，一些同志对我国的宏观税负有些意见，认为税收负担偏重，这是可以研究的问题。税法在没有定之前，应当广泛征求意见；定了以后就应作为法律坚决执行，这是不能商量的。税法也可以改变，可以调整，这需要经过一个法律修正的程序。所以说，我们在制定税法的时候要特别慎重。
    工商税制改革是分税制改革的基础，工商税制改革当时一个思想，就是要简化税制。我记得在1994年以前我们整个的工商税制有30多个税种，太多了，重复征税的情况比较严重，我们简化了一下，简化到18个税种。18个税种这里面有主体税种，有一般税种，主体税种就是5个：增值税、营业税、消费税、所得税、个人所得税。
    改革以前实行产品税，任何一个产品，从原材料开始，一直到半成品、产成品，每个出厂环节都要征税，比如烟草。在改革以前，烟叶要征烟叶税，烟叶要把它用纸包起来，盘纸要征税，过滤嘴要征税，箔纸也要征税，然后变成一包包和一条条的卷烟，它的包装纸都要征税。所以卷烟这样一个产品，所有构成它的原材料都是征过税的，存在重复征税的问题，有一段时间卷烟这个商品的售价中大概包含了85%的税。这样一种税制，客观上鼓励了小而全的生产方式，不利于专业化生产。我们以前机械行业很多工厂都有翻砂车间、铸造车间，从经济学角度讲是不合理的。工商税制改革时取消了产品税，改征增值税，重复征税的问题就基本解决了。增值税实行抵扣已征税款的政策，生产的每一道环节都可以按采购原材料、半成品的专用发票，抵扣已征收的税款。这样一道一道抵扣，不再有重复征收，所有缴纳增值税的产品税负都是17%。
    工商税制改革以后，分税制的任务是确定哪些税是中央税，哪些税是地方税，哪些税是中央和地方的共享税。当时也做了具体的规定。这样一套改革方案从1994年的1月1日开始执行，至今已经十八年，有些议论很正常。现在的问题是我们怎么样来合理地评价中国历史上这一次财政体制的改革。
    1994年财税改革的四个评价
    我觉得这个十八年前的财政体制的改革，不管是工商税制的改革也好，分税制的改革也好，应当说是非常非常成功的。并不是因为我本人曾经负责过这项改革的工作我就说它非常非常成功。
    它成功在什么地方呢？
    第一，工商税制也好，分税制也好，改革以来已经稳定了十八年，在中央和地方之间的财政关系能够这样长期稳定，在我们国家建国以来的历史上，不容易，不简单，难能可贵。建国以来财政体制一个很大的弊端，就是变化太多，三年一变，两年一变，甚至一年一变，这样一种长期动荡的两级政府之间的分配关系，形成了上下互不信任。财政分配关系变动太多，也不利于地方政府制定规划。每次变化，尽管中央政府一片好心，地方政府总觉得是在计算他们。长此以往，不免影响中央和地方的关系。
    改革之后的这个体制，到现在稳定了十八年，我觉得是非常不容易。现在地方同志说到分税制时，大多数是肯定的，没有从根本上推倒分税制，另起炉灶的意见。个别同志把一些宏观经济中的问题都归罪于分税制，说“分税制掏空了地方财政”，说“房价过高也是分税制改革造成的”，是没有根据的。地方政府中的意见，主要集中在中央政府集中财力太多了一些，希望多给他们留一点。
    第二，财政体制改革十八年来，建立起了一个稳定的财政收入增长的机制。在生产发展、流通扩大、效益提高的基础上，财政把应当收的钱尽量地收进来，这是财政的重要职能。改革开放之初到1994年前后十五年，财政收入年均增长率为9.4%，1994~2010年前后十七年财政收入的年均增长率为18.9%，最近十年则是新中国财政历史上收入增长最快的一个时期。
    记得1993年，我们准备财政体制改革那一年的财政收入是多少呢，4350亿，去年是8.3万亿，今年可能超过10万亿。财政收入由4300多亿的水平，经过十八年的努力达到10万亿。这是一个可喜的成绩，这么长的时间里财政收入稳定增长，我觉得在中国历史上并不多见，非常的好。
    第三，十八年来财政支出制度的改革也取得了明显的成效。1994年我受中央的指派到了当时的国家税务总局去工作。在税务总局工作几年以后在1998年又回到财政部。从1994年到1998年，当时已经有近5年的时间，财政收入的稳定增长的机制已经初步形成。财政改革要继续深化的话，就要做一个战略转移，从1998年开始，财政的改革重点转移到财政支出。
    财政支出的改革也有方方面面，最主要的财政支出改革主要是这么几个方面，比如说部门预算、政府采购、转移支付、国库集中支付等等。这些财政支出制度的改革，对中国财税改革意义非常大。如果说支出不合理、结构不合理、分配不合理，监督不够，支出时浪费很多，你有再多的钱也不行。做财政工作，管收入的，漏勺子打水不行；管支出的，大手大脚花钱也不行。
    财政支出改革涉及很多方面，我们只能一步一步地改。所谓部门预算就是把财政的制度、财政的支出要公开化、要透明化。财政本来是一种公共管理，财政支出花的是纳税人缴纳的税款，纳税人有知情权，所以支出一定要公开化、透明化，让老百姓知道。
    再简单说一说转移支付制度，这本来是世界各国通行的一种制度。每个国家，特别像中国这样幅员辽阔的国家，地区之间经济发展不平衡，有发达地区，有欠发达地区。根据公共财政的原理，财政支出大体上要实行均等化，对于欠发达地区来说，就要靠中央财政的转移支付。从这个意义上说，中国的财政制度，应当相对集中，中央财政掌握的财力要大一些，以便把中央的一部分财力转移给相对比较穷的地方。现在全国财政收入的52%归中央政府，但中央政府不是花52%的钱，中央政府只花18%到20%的钱。中央财政支出只占了20%。那52%和20%之间的差，这几十个百分点都由转移支付转移到地方。记得1993年中央财政转移给地方的财力只有几百亿，估计今年转移支付的资金要超过3万亿元。
    我认为，在我们国家经济发展的这个阶段，这样一个相对集中的财政体制，和当前中国的国情和经济是比较适应的。不要以为分散就好，我们吃过财力分散的苦头。集中和分散这个问题我觉得是要分时候和阶段，现在这个时候，至少在以前的十八年这个方向是对的。是不是过头了，咱们可以研究。我当时奋斗的目标，给中央领导汇报的时候，我是想把中央财政收入集中到60%，，现在是52%左右，我觉得也很好。全国财政支出中，地方占比大概在80%，去年是82%。80%是不是一定就最合理的呢，也不一定。年度之间上下有几个点的差别无关大局，但是收入中央得大头、支出地方花大头这样一个格局我觉得是对的。
    这种财政支出的改革，当时我们指导思想上就是要建立起公共财政的框架。中国已经走过了建设财政的时期，进入到公共财政时期。在财政体制的改革上必须要向前走。所以当时财政的改革有从财政收入向财政支出的转移。同时，根据国务院的指示，又进行了税费改革，这就是农村税费的改革。我觉得这些年，财政的改革始终没有停止过。
    第四，财政体制改革远远没有完，还要继续深化。财政的改革涉及到方方面面，任重而道远。已经过去的十八年，财政收入制度和支出制度的改革都取得了进展，初步形成了一个公共财政的框架。
    展望财政体制改革
    现在，方方面面对财政改革议论不少，反映很多，有的我也听不到。我能够听到的，第一个，就是认为中央集中多了，地方的日子不好过。甚至说分税制掏空了地方财政。说现在的房地产问题楼市价格的暴涨，深层次的问题也是分税制造成。这个分税制迫使地方政府依仗房地产，分税制阻挠了中央政策的落实。我觉得好像分税制没有那么大的能耐，担不起那么大的责任。我听一位地方领导所说，现在的财政中央是喜气洋洋，省里是勉勉强强，地市拆东墙补西墙，县里是哭爹喊娘。听起来很生动、很形象，实际情况恐怕不完全是这样，国家80%左右的财力由地方支配，恐怕不能说中央让地方拆东墙补西墙，更不能说是哭爹喊娘。各级财政，特别是基层财政有没有困难？平心而论，问题是怎么造成的，希望能一起平心静气地做点分析。有的同志把什么土地问题都归罪于分税制，这可能是一个冤案。土地财政就是批地收入，批地收入去年搞到2.9万亿，怎么造成的？它不是分税制造成的，恐怕与土地制度和批地收入的征收分配制度关系更密切。我只知道批地指标不是财政部门确定的，批地收入也不是财政系统征收的，这部分收入也不归财政分配，不进财政预算。财政根本管不了这部分收入，有些问题何必归罪于财政，是不是有点张冠李戴了。
    第二个，是说税收收得多了，税负重了，对税务部门连年超收很有意见，说税收的增长幅度连年比GDP增幅要高，不合理。其实，在宏观税负没有提高的情况下，税收连年大幅增长，只能说税务系统工作比以前好了。尽管我们不能说现在没有偷漏税了，已经应收尽收了，这方面我们还要努力。但这十几年来，税收的征管肯定比以前提高了，不当减免减少了，税务部门的工作应当给予肯定。我觉得，因为加强征管、取消乱减免、实行国民待遇、外资企业优惠到期等原因，这些年税收增幅比GDP增幅高一些是正常的，也是应当的。
    至于现行的税负是否高了，这可以研究。我的理念，中国的税制应当是简税制、宽税基、严征管、重惩罚。现行税制还可以进一步精简，税负高不高要和政府提供的公共服务的数量和品质联系在一起考虑。政府提供的公共服务多、数量多、品质高，你就得花钱，你就得缴税，老百姓才能满意。税负高又不提供公共服务，老百姓当然有意见。我个人认为当前的宏观税负包括收费总体上是偏高，降低一点名义税率，不至于对财政有多大的影响。这是一个大问题，应当由有关部门专门来研究。
    第三个，就是“十二五”财税体制改革有什么想法，我没有什么想法，如果一定要讲，简单说这么几句。第一，就是我主张财政体制要相对稳定，体制不宜大的变动。第二，财政支出体制的改革还要更重视一些。第三，改革的方向要重视公开化、正规化、程序化。刚才房维中同志讲到一个合理划分中央和地方之间的财权和事权的问题，这是一个根本性的问题，1993年我们搞改革的时候曾经是一个专题，就是合理划分中央和地方的财权和事权，花了很长时间划不清楚，这个题目今后很长一段时间也不容易划清楚，能划清多少就划清多少，一步一步来。