华生：个税扣除额调整的经济学与政治学

    个税扣除额或免征额，俗称起征点，准确地说是个人工薪所得纳税前基本扣除额，也称个人宽免额，现在引起越来越大的关注。客观的评价，个税基本扣除额调整本来是件小事。说小是它一方面不仅与几亿农民无关，就是对3亿工薪族中占75%以上不足3000元月薪的人来说，基本扣除额调到天上去也与他们没什么关系，即使拿到3000月薪的人扣除社保最多不过只交十几元个税，影响微乎其微。另一方面也是据财税部门的数据，基本扣除额提到3000元，预计国家税收减少1200亿，这只不过占去年国家财政收入的1%上下（依口径宽窄而变），也是九牛一毛。西方国家议政从来很细，但个税基本扣除额每年只是顺带公布一下，从来不是公众话题。我们今天把这件小事炒作成热门焦点，其中的经济学乃至社会学政治学的含义，值得认真考察。
    个税扣除额的经济学分析
    中国当下大幅提高个税基本扣除额，单纯就经济分析而言，可以说是并无道理。首先，个人所得税的主要功能是调节收入分配。据纳税统计，在当今中国72%的工薪收入者还达不到纳个税门槛。提高个税基本扣除额，2亿多低工薪者不受益，只有几千万中等工薪者受益。其它条件不变，只会多少扩大而不是缩小收入差距，这和我们今天收入分配改革的方向显然不合。其次，大幅提高个税基本扣除额，也不会优化税收结构，因为中国个人所得税占整体税收的比重本来就极低，只占6%多一点，占全部财政收入就更少的可怜。相比就是被广为渲染实行了低税率的俄罗斯，个税占税收的比重也是我们的4、5倍以上。因此税制结构改革的方向肯定是减少非税收入，降低商品类、流转类间接税占税收比重，而大幅提高个人所得税这样的直接税的比重。这次调整后个人所得税比重不升反降，显然就进一步扭曲了税收结构。
    其三，大幅提高个税基本扣除额也无助于完善税收机制。这就与计划经济时代的价格调整一样，不管下多大决心，调到什么水平，过一段时间肯定就又不合适了。几年一次个税扣除额调多少的讨论折腾，其实是重复劳动，浪费行政和社会资源。所以我们看到在市场经济国家，个税扣除额每年根据收入水平和物价指数动态调整，是政府财税部门的一项例行业务工作，提不到什么好事坏事的高度。
    当然，大幅提高个税扣除额确实做到了减税。这是它成为社会焦点的主要原因。不过如上所述，中国的个人所得税，比重很低，全减完了也降低不了多少税负。真要减税是要从庞大的税外财政收入和主要由消费大众负担的商品税流转税开刀。现在普通工薪阶层主要的负担和压力并不是个税，不说3000元以下，就是5000元月薪，税前扣除三险一金，现在只交不足200元个税。个税全部取消，他们的生活压力减少不了多少。相反，如果取消政府土地财政的税外收入，房价房租大幅下降，他们的生活压力就会大大减轻。因此，大幅提高个税基本扣除额，并不能真正达到减税的目的，更没有减在最需要帮助的低收入阶层身上，对中等收入家庭帮助又很有限，还带来了一系列副作用，应当说是得不偿失。
    有人特别反对在个人所得税问题上做国际比较，其实个人所得税及其扣除额都是我们从西方市场经济国家移植过来的制度。不看榜样，我们自己就全无任何标准和借鉴。比如有人说大城市生活费用高，不同地区应当搞不同的扣除额。但放眼全球，即使在地方有立法权的联邦制国家，尽管地方立法征收的地方性个税免征额和税率均可自主确定，但一个主权国家内联邦个税的个人基本扣除额都是一样的。这不仅因为统一国家内人员的高度流动性，也因为这种差别制度并不具有可操作性。因为即使在同一个省区，大城市和小城市，同一城市的中心区和郊区，近郊区和远郊区，生活费用都差别很大，是否都要搞出许多不同的标准？大城市中心区已经在竭力控制人口膨胀，我们是否要用更高的个税扣除额去增加中心城市的吸引力？如此等等。显然，我们不能用自己一时的想象就自以为是地去替代别人经过长期实践的成熟制度。再如个税基本扣除额考虑的是一个国家在当下最低必需生活费用而不是平均水平。美国最新的个税年基本扣除额刚调升为7550美元，约为每月4000元人民币出头，比美国贫困线的水平还低很多，工薪收入者几乎人人纳个税，这并不表明美国的税制就如何不合理。因为基本扣除额高一点低一点对低收入者的影响都很有限。对低收入者的扶助要靠多种形式而不是靠简单和盲目提高基本扣除额。中国的人均国民收入和工薪水平只相当于美国人的十分之一，一些人张口就是扣除额至少提到5000、8000元，把门槛忽悠的比美国还高一大截，以至只剩3%乃至1%的工薪收入者纳个税，交纳个税的人占全国人口不到千分之几，似乎非如此就罔顾了民生，这其实是非常偏激和误导的。
    还有人以我国最初引进个人所得税时，扣除额标准很高，只有极少数人交个税为由，说明今天的标准低了，这个逻辑也是完全错误的。从全球来看，个人所得税都是随市场经济的发展从无到有，从少数的贵族税、富人税向大众税进化的过程。个人所得税的普及反映了经济发展和社会进步，而不是相反。这次个税调整的修正案将基本扣除额从2000元提到3000元，在北京加上社保扣除对1.2万月薪的人来说，个税免征额就已经是5800元。如果把基本扣除额提到5000、8000元，他们的实际个税起征点就到了近8000元或近1.1万元了。可见，基本扣除额是一回事，不同工薪收入的人的实际个税起征点又是一回事。因此，一味要求提高对所有人一视同仁的基本扣除额，无论现在听起来呼声多高，其实是非常片面和不合理的诉求。
    个税扣除额及整个税收制度的真正问题
    就当前中国的实际情况而言，个税扣除额真正的问题不是没有，而是有三个。一个是要建立一般扣除额的动态调整机制，使个税基本扣除额每年能够随收入水平和物价指数的上升而动态调整，而不是死板不动。现在基本扣除额动态调整的时机已经成熟。第二个是与国际惯例接轨，增加个人工薪所得的特殊生计扣除额。因为对于减轻中低收入阶层的负担问题，不需要我们自作聪明去异想天开。国际上普遍成熟有效的办法就是引进针对每个人不同情况的生计扣除额，如房租或房贷利息扣除，人口负担扣除，子女教育扣除等等。这种特殊生计扣除与个人所得税的综合与分类无关，也不是很多人说的一定要以家庭为单位。因为所谓特殊生计扣除，就是针对每个人特殊情况的扣除，家庭负担只是个人可能的特殊情况之一。引进特殊生计扣除并不改变我们现在个人工薪所得税由单位代扣代缴，只是多了一个到年底需要多退少补的一次性纳税申报。这时的申报，仍然可以选择以个人名义，也可以是夫妻合并申报或以户主（如单亲家庭）的名义申报（其中可加上自己赡养人口的扣除额）。从一、二个单项开始，逐步引入个税特殊扣除额，在今天的信息技术条件下，并不复杂，同时可以有效和有针对性地切实减轻中低收入阶层的负担。
    个税基本扣除额的第三个问题是现行三险一金的税前社保类扣除。现在我国社保交费在国际上都属于负担比重最高之列。目前3000元以下工薪收入者，个人所得税几乎不用交，但社保交费要大几百元，严重影响低工薪者实际收入和消费水平。中等收入阶层的社保交费也大多数倍于个税。由于交费对企业和个人都是沉重负担，不少地方长期对外来就业人员实行不同交费标准，人们流动就业后企业上交的部分也不能转走，这又大大降低了社保的覆盖面。因此，应考虑引进对低工薪者的社保交费由国家参与分担的制度，使无个税可抵免的广大低工薪收入者也能得到扶助和实惠。这样才是真正帮助到了低收入阶层。
    当然说到底，个税扣除额在个人所得税中只是一个小的局部问题。我国个人所得税在整体上亦存在三个主要的大问题。一是重劳动工薪所得，轻财产资本所得，加剧了收入和贫富差距，因此要推进综合和分类相结合的个人所得税改革。应当强调指出，综合的概念并不是家庭，而是综合劳动工薪和其它各项资本和财产所得。但这里的难度仍然并不真是技术和信息问题，而是涉及到官员亲属经商和富豪们的巨大既得利益，特别是权贵和富贵们垄断性的土地和矿产资源的暴利，当然也包括一般中产阶级的反感和阻力。没有政治层面和政治人物大的决心和决断，难以真正成行。二是隐性收入猖獗，征管制度漏洞百出，执法部门熟视无睹。这里典型的例子除了二手房交易的阴阳合同，就是小小的购物卡，禁了十几年禁不掉，现在反而以规范为名让其合法化。结果可笑的是，国外发明了信用卡，透支促进消费，还使现金交易电子化、透明化。我国则挖掘发展出了一个购物卡，变消费为储值预付，使交易灰色化，开启了腐败和偷税之窗。三是个人所得税比重太低，调节作用太弱，虽然表面上迎合了人们讨厌直接税的心理，实际上却是自藏良弓，积累了越来越严重的贫富对立和社会矛盾。
    再放大一步，就中国整体的宏观税负和结构来看，当前亦有三大问题和任务。其一，遏制和改变财政收入继续远超国民经济和居民收入增长的势头，控制和降低整体宏观税负。其二，重点清理不规范和比例畸重的税外收入。使财政收入税收化、法治化。这里首当其冲的是取消地方政府不务正业的卖地财政。地方政府变成卖地的生意人，是土地违法和房地产乱象之源。土地的情况再乱下去，法治凋零，国将不国。现在已经到了痛下决心变土地财政为规范的税收财政的时候了。其三，在税收结构中，调整降低商品和流转类税收比重，以减轻消费大众的税收负担，同时显著提高个人所得税和财产税这类直接税的比重，以强化税收对收入和贫富差距的调节作用。
    个税扣除额讨论的社会政治含义
    如果说大幅提高个税基本免征额的意见在经济学上属死钻牛角尖的偏见，乏善可陈。但在媒体和表达出来的民意上则是翻了个，获得了压倒性的支持和吹捧。以至本来想通过提高个税扣除额做件好事的政府，也不得不面对民意之汹涌，几经反复，提出了一个大幅提高扣除额50%至3000元（含三险一金后实际起征点约达3900元月薪）的方案。不料尽管如此，全国人大网上征求意见后，引来史无前例的23万多条反馈，其中相当多数都认为3000元太低，应当上调至5000元、8000元。一些人借机造势，不依不饶，要求人大整理公布这20多万条“民意”，要求政府好事做到底，既然征求意见，就应尊重民意，把扣除额进一步提上去。
    很有意思的是，在这讨论过程中，一些人提高个税扣除额心切，认为一切反对大幅提高的观点都是搅乱人心，应当闭嘴或扼杀。有也人承认如我这样的理性分析也许不无一些经济学道理，但政治上不正确不可取。因为好不容易政府说了减税，抓住不放、扩大缺口才是硬道理。说三道四让政府有了借口犹豫不决反而不利民间统一舆论和力量。看来霸权思想台上台下的人都不缺少，这是中国始终走不出强权政治的原因。其实这些人也太小看了政府，或把政府妖魔化了。提高扣除额本来是政府提出来想做的一件好事。依照惯例，没有特别大的反对意见，对错与否，启动了都是会做下去的。
    根据现在提交给全国人大的修正案草案，简单计算就可知道，这次扣除额和税率调整，2600元月薪以下人的完全不受益，受益最大的为月薪7500元至1.2万元之间的人群，他们月均收益大致为350元，一年4200元人民币。而这次调整后，据财政部预计，较原扣除额和税率，国家将减少税收1200亿元，相当于如不做调整，这笔多收的税可给3亿工薪族每人返税派糖400元。现在由于月薪2600元以下的2亿多人分文未得，主要受惠阶层约为6000万人。其中大体为行政事业单位干部3000万人，各类企业白领3000万人。由于这些人掌握了话语权，我们在媒体上看到的都是一面倒的声音。一件明明是中等收入阶层受益的事，媒体的标题上却非把广大低收入阶层拉来陪站，说这是有益于中低收入阶层的好事。这不能不让我顿生疑惑：这么一点蝇头小利就让人说话变了调子，一些起劲批评当今政策的人，到自己真有大权力、大利益之时，会比今天台上的人立得正、做的好吗？
    当然，帮助中等收入阶层本来也是好事，但拒绝考虑更好的方案，担心低收入阶层也分走一杯羹，这就不对了。况且把广大低收入者挡在外面，中等收入阶层又怎么扩大？这就到了政治学的程序问题。23万条意见是否代表民意？政治学上我不是专家，但也知道回答是否定的。因为仅工薪收入者就有3亿人，他们是纳了各种财政税费的主力。这23万人只不到千分之一，还有沉默的大多数。又有消息称调查了100名经济学家中据说有70％都赞成3000元基本扣除额太少，还要再提高。但恐怕他们也代表不了科学和民意，
    况且他们几乎全是此项调查的利益中人，这时去调查与此没有直接利害关系的100名低薪农民工可能更有客观性。其实，现代社会不是谁都可以声称代表人民、代表群众、代表民意的。有时甚至公投表决也未必能真实表达民意。因为公投也有一个谁设置选择提案的问题。所以现代民主制度既不是少数人就可声称代表民意的集权体制，也不是凡事皆全民投票的民粹主义，那个成本谁也受不了，而是一个通过代议制、代表制让精英们竞争去反映民意的制度设计。
    这样现代民主制度，就有一个和选举形式本身同样重要甚至更加重要的事，就是提案权和提名权的程序制度。谁握有提名权，谁就大体左右了最终人选。所以没有候选人产生的民主程序，选举制就是空中楼阁，好看不中用。提案权也是如此。我们国家的立法迄今还主要是政府提案。这样当然会更多地直接反映政府机关而不是公众和立法机构的意见。以个税基本扣除额为例，提案方式本来可以多种多样，不同的提案方式和内容，就会产生相当不同的民意反应。如象现在这样提案和征求意见，扣除额提到3000元如何？似乎事不关己的人成了沉默的大多数，利在其中的人自然说越高越好。如果提案实际内容相同，但形式变了，如提案变为政府决定减税1200亿，请选择以下二种方式：1、基本扣除额不变，3亿工薪族每人平均返税派发400元，2、调整扣除额至3000元，将减税集中发给月薪万元上下的中等收入者。估计民意征集来的结果会完全不同，恐怕相当多中等收入的人也不愿伸手。再如扣除额可以是3000元，或5000元、8000元，但选择更高的扣除额等同更大额度减税，这样也许会相应减少教育、社保的民生福利支出，显然这种提案的民意反映就会更复杂得多。实际上，现在美国国会和西欧诸多遇到财政困难的国家里，人们争来吵去、讨价还价的正是这样的两难提案。
    说到这里，这20多万条意见和媒体上的许多评价是否都没有可取之处呢？那当然不是。在国民经济高速增长、人们的绝对收入水平上升很快的情况下，中等收入阶层的人们有那么大的不满和怨气，这确实反映了我们这个转型社会中一些突出的矛盾和问题：如房价房租太高、生活压力太大；官员腐败、亲属经商发大财令人忍无可忍；富豪尤其是到处可见的隐性富豪们肥得流油，推高了中国乃至全世界投资品、奢侈品的价格等等，这些不能不让外表还多少光鲜、但生活和精神压力巨大的中等收入阶层倍感焦虑、失落和无助。特别重要的是，与低收入阶层相比，他们精神上的要求比物质上更加强烈，面对一大堆大话、空话、套话，就是没人回答解决他们真实的问题和需求，使他们的挫折感倍增。因此，借一个政府个税扣除额讨论的由头，以多少扭曲的方式释放一些心中的不满和压抑，应当说也是一种社会进步的表现。“水可载舟，亦可覆舟”，这其中的民意和呼声，是当政者不可不引起警觉的。
    最后想说的是，文章写了这么长，其实就想说明一个道理，即古代哲人老子所说的“信言不美，美言不信”，在这个社会急剧变动的转型时代中，中国人不论朝野，都应当有直面真理的勇气。如此，中国的前途才一定是光明的。