陈清泰：国有资产管理体制改革——最重要的一步还没有迈出

    国有资产管理涉及国家基本经济制度，是一个十分敏感的问题，中央采取了非常审慎的态度。早在1993年十四届三中全会就提出“产权清晰”和“改革国有资产管理体制”的任务，1997年十五大提出要“完善国有资产管理、运营、监督体制”。1999年十五届四中全会提出“统一所有、分级管理、授权经营、分工监督”的体制框架，并鼓励有条件的地方大胆试点。到2002年，经过十年理论探索和改革实践，在十六大进一步明确了国有资产管理体制改革指导原则后，才把这项改革推进到了可实施阶段。十七大进一步提出了“完善各类国有资产管理体制和制度”的要求。这次十二五规划建议再次提出“完善各类国有资产管理体制”。从实践、理论突破，到实践、再突破的过程中可以看出这项改革的艰难。
    从本世纪初起，在国企改制上市时，部分国有产权划归社保基金。实践证明这是正确的，是迄今为止产权清晰、权责明确、运作良好的一部分国有资产。
    2003年国家国有资产监督管理委员会成立，《监管条例》相继出台。之后，国资委进行了大量卓有成效的工作。改变了国有资产多头管理、无人负责的状况，有力地推进了企业重组和改制，对解决历史遗留问题发挥了重要作用，向集中统一行使所有权的方向跨进了一大步。但是国有资产管理体制改革还没有到位，最重要的一步还没有迈出。
    一、现行国有资产管理带有明显的过渡性
    受条件的限制，使当时成立的国有资产管理机构和《监管条例》带有明显过渡性。
    1.国资委成立前没有经历类似银行系统设立“资产管理公司”、处理历史问题的阶段。2003年国资委成立时，国有企业刚刚经历了“三年脱困”，尚有大量历史遗留问题，如冗员多、债务重、办社会等现实问题必须处理，而解决这些问题的职能和资源都在政府。这就使国资委不得不以“国务院特设机构”的身份在政府与企业之间进行协调，并用行政的办法领导处理这些问题。
    2.国资委面对的几乎全是尚未改制的、按《国有工业企业法》注册的传统国有企业。这就使国资委承担着繁重的指导企业进行结构重组和公司制改制的任务，不具备立即“行使股东权利”、“运营国有资本”的条件；只能按政府授权，通过“管人、管事、管资产”，“管理”国有企业。在这期间，在国资委与国有企业的关系上，保留着较为浓厚的行政性色彩，行政纽带强于产权纽带。
    3.国资委与金融系统的汇金公司不同，从财产关系上看，其下属企业的国有资本没有注入国资委。无论在法律上、财务上，还是在工商注册层面，国资委都不是“法人实体”，没有运营国有资本的法律地位，企业国有资本持有者是谁的问题还没有真正解决，有效的国有财产委托代理关系尚未建立。通过正式或非正式的“授权经营”，实际上国家把国有资本运营的权能下放给了企业，使企业自己成了自己的老板。
    4.国资委把各个部门的多头管理，变为集中统一管理，改变了“九龙治水”的局面，这是国有资产管理的一大进步。但是，国资委是国有资本的管理者？是运营者？还是监督者？还无法准确定位。管人、管事、管资产的概念比较模糊，很容易导致“管企业”。
    5.在政府层面，国有资本的公共管理、公共政策职能、国有资本运营职能及监督职能混杂在一起，尚未形成制衡关系、权责尚不到位，国有资本的有效运作和监督、制衡机制尚未建立。
    更为重要的是，国有资本有进有退的调整，是国家所有者层面的行为，不是企业层次所能进行的。在所有权与经营权不分的情况下，由于自己不能“卖自己”，这就使国有资本与特定国有企业捆在了一起，投入的国有资本只能在这家企业内循环，不能退出、也不能转移，国有资本不具有流动性。这是国有资本布局调整缓慢的根本原因。一直到现在，无论央企还是地方国企，基本上还处于这一状态。国资委此前推进的国企调整重组，并没有以资本为对象“有进有退”，而是以一个个企业为对象，或将其合并，或将其拆分后分别并入其它国企。在企业结构严重失衡的情况下，这样做是完全必要的。但是，在这过程中国有资本覆盖资产的范围并没有变，既没有进、也没有退，只是在既有资产圈子内的部分重组。
    在国民经济中占比很大的国有资本的有进有退的调整，关系国家整体资源配置效率。由于国有资产管理体制改革严重滞后，制约了国有资本的布局调整，大大降低了全社会资本配置效率。落实十二五规划建议提出的“推进国有经济战略性调整，健全国家资本有进有退、合理流动机制”，还是加快国有大型企业的整体改制、“健全国有资本经营预算和收益分享制度”，都有赖于进一步改革国有资产管理体制和国有企业的整体改制。
    国有资产管理体制改革分两步到位，是渐进式改革一种可行的选择，但通过仓促出台的《国资法》将第一步的状态以法律的形式予以固化，这就成了第二步改革难以逾越的障碍。
    落实五中全会精神，就应在已经初步建立的国有资产管理体制下，研究和推进进一步的转型。非此，十二五规划的目标难以实现。
    二、进一步改革国有资产管理体制着重解决四个问题
    按照党的十五大界定，国有资产管理体制包括国有资产的管理、运营和监督三大部分。深化国有资产管理体制的一个重点，是把全面履行国家出资人职责的三个不同领域，分别由不同机构承担。建立起权责分明、有制衡关系的国有资产管理、运营、监督体制和有效的委托代理关系。
    进一步改革要解决的问题是：
    1.完善国有资产的公共管理
    如国有资产的立法，建立资产负债总表，国有资本战略布局和结构调整政策，国有资本经营预算，以及国有产权的界定、会计制度、统计、稽核、评估和纠纷协调等。这属于国有资产的公共政策和公共管理职能，应由政府公共管理部门，例如财政等部门负责，形成全国上下的管理系统。
    2.建立国家所有权委托代理关系
    国家所有权需要通过一系列委托代理关系才能实现。例如国家(全国人大)委托中央政府；中央政府委托地方政府；中央政府和地方政府分别委托设立的出资人机构运营国有资本。由于资产数量庞大、涉及复杂的利益关系、委托代理的链条很长，需要建立一套严格的法律制度和财务制度，分层明确委托主体和受托主体、明确委托财产的边界、明确双方的责任和权力，形成有法律保障、可追溯产权责任的委托代理关系。
    3.设立国有资本运营机构
    中央和地方政府应按《公司法》，经工商注册分别设立国有资本运营机构，即独资国有资本投资控股公司(国投公司)，国家将所属企业的国有资本注入其中。国投公司是经工商注册、有独立的法人财产、有独立的法律地位、承担经济与法律责任的国有资本运营机构。在财政部门和国投公司分别建立资产负债表，形成可以量化评价和可追溯责任的体制和机制。国投公司经营运作的目标、国有资本“进”和“退”的政策，应遵循国有资本经营预算和国有经济布局调整政策，体现政府意志；而经营运作的操作则按市场方式、遵循市场规则。国投公司的资本运作要接受国有资产监督机构的监督。
    4.对国有资本运营的监督
    国有资本投资控股公司向同级政府报告工作，接受政府授权的部门，如财政、政府审计部门对受托国有资本运营状况、运作的合规性进行审计监督。
    三、国有资本投资控股公司的定位和权能
    1.国投公司的定位。国有资本投资控股公司处于政府与市场的“界面”，是实现政资分开、政企分开和所有权与经营权分开的最重要的“节点”，是政府从管理庞大的国有企业群，转变为随形势变化而控股或持股某些企业的载体。国投公司与投资的企业按《公司法》是股东与公司的关系，实行所有权与经营权分离，主要的控制手段就是“用手投票”和“用脚投票”。公司自主经营，在董事会指导下做强做大；国投公司依照政府意志，运作股权，有进有退。因此，国有资本运营机构不是原政府各部门管理国有企业的机构、职能和管理手段的简单合并。由管理国有企业转为履行出资人职责、由行政隶属关系转为股东与公司关系，出资人机构的法律形式、权能和行使权能的方式、手段都必须有重大的创新。
    2.国投公司与国有资本布局政策。体现国家意志并决定的国有资本运作效率的重要因素是动态调整的国有资本布局。因此，在国有资产管理体制建设中制定国有资本布局政策和国有资本经营预算是一个非常重要的环节。国有资本布局政策属公共权利和公共政策，应当吸收有关国家安全、经营发展、科技和产业发展的政府部门意见，经国务院批准后由有关国投公司市场化运作。
    3.国投公司的具体职责：
    (1)编制受托财产的资产负债表、现金流量表和损益表，改善资产负债结构，保持受托国有资本的安全。
    (2)通过参与制定和执行国有资本经营预算，使受托国有资本在不同行业和领域进行有进有退的调整，优化国有资本布局，发挥非公资本不可替代的作用；保证在国家需要控制行业中的应有地位；
    (3)以“积极的股东”身份，参与投资企业的公司治理，监督投资及控股企业财政报告的真实性，形成内部化的财政预算硬约束机制，保障国有资本的权益；
    (4)在国有资本经营预算范围内处理不良债务，消化国有企业历史遗留问题；
    (5)向本级政府(股东)报告受托资产状况和其他重大事项，条件成熟时应向公众披露；
    (6)国有资产监管部门接受同级财政和审计部门的监督。
    4.国投公司与企业改制。一种可供选择的方式是，及早设立国投公司，在国有企业整体改制时，财政部门将该企业的国有资本注入国投公司，国投公司按《公司法》在工商行政管理部门登记。成熟一个由国资委“管理”的企业，向国投公司持股的公司转移一个。与此同时，国资委逐步向专职国有资产监管部门转型。
    概括地讲，进一步改革国有资产管理体制，就是通过建立国有资产的管理、运营、监督体制和机制，在政府层面实现政资分开，进而实现政企分开；通过设立国家投资控股公司建立有效的国有产权委托代理体制，在国有资本运营层面实现所有权与经营权分离；国有资本投资或持股的企业自主经营、自负盈亏，是独立的法人实体和市场主体；国投公司以实现政府意志和提高国有资本效率为目标，有序调整国有资本投向，并接受监督。最终使国家从拥有和管理国有企业，转变为持有和运作国有资本。