李昌平：建设新农村：政府下海，农民上楼

    中央做出建设社会主义新农村的决议已经有6年多了。前几年，新农村建设主要是“两依赖”：农村基础建 设依赖中央财政，农村经济发展依赖引进外资，“两依赖”的新农村建设几乎没有大作为。最近两年，新农村建设热闹起来了，最典型的是山东诸城、淄博、临沂、 济宁、德州、聊城等地的新农村建设，被媒体称之为“新农民上楼运动”。山东诸城等地的“新农民上楼运动”大有燎原之势。
    山东诸城等地的新农村上楼运动的核心内涵概括起来说是两句话，一是“撤村建设社区”，二是“宅基地换住房”。甚至也可以概括为一句话：政府下海(经商)，农民上楼(失地)。
    2005年以来，本人曾经在《回首乡建一百年，有待我辈新建设》、《新农村建设的五个问题》、《假如给我2万亿》等多篇文章中主张新农村建设要“大拆 大建”，即：要集中土地、资金和公共产品等资源重点建设中心村和中心镇，要以“宅基地换住房”、“集体建设用地换股权、换福利”的优惠政策引导农民向中心 村、中心镇集中，要做到自然村基本不住人。
    如今，山东诸城等地都在大力推行“撤村改社区”、“宅基地换住房”的新农村建设了，这和我当初设想的新农村建设有些“不谋而合”了。
    山东诸城等地的新农村建设，好处多多：第一，有利于守住18亿亩耕地。我国城市化每年占地数百万亩，但农民进城了，农村的宅基地、自留地等依然闲置 着，这样是守不住18亿亩耕地的。山东诸城等地实施的“撤村建社区”“宅基地换住房”的新农村建设，至少可以节约出一半的村庄建设用地(宅基地、自留地、 学校、窑场等建设地)，如果其经验在全国推广，全国农村至少可以节约出1.5亿亩集体建设用地;第二，农村基础设施建设投资可大大节约了。全国有70万个 行政村、500多万个自然村，如果“撤村建设社区”，将农民引导到8-10万个社区居住，农村道路、水电网管、学校、医务室、敬老院等基础建设将减少一半 以上的投资，其维护费也会大幅下降;第三，农村公共品供给更加有效。为分散在500多万个自然村的数亿农民提供公共品是及其困难的，也是及其无效的。如果 数亿农民集中在8-10个社区生活，基本公共服务城乡均等化就可变成现实了;第四，农村治理更加有效。数亿农民分散在500多万个自然村，无论用什么方式 治理农村都是很难达到善治的，如果数亿农民集中居住在8-10万个社区，村民自治制度转变为社区居民自治制度，不仅其治理成本会大大降低，治理也会相对有 效得多;第五，农民的住房变得可抵押了。分散在500多万个自然村的农民住房，是不能在银行抵押贷款的，如果经过“撤村建设社区”后，农民在社区的住房就 可以被银行认可为抵押品，这有利促进农村金融和农村经济发展。除此以外，我认为最大的好处是新农村建设摆脱了“两依赖”的困局，即农村基础设施建设依赖 “跑部钱进”，农村经济发展依赖 “引进外资”。山东诸城等地的新农村建设，通过政府下海等“制度创新”，使地方政府成为了建设新农村的主体，以农民上楼为主要内容的新农村建设步入了日新 月异的轨道。
    表面上看，山东诸城等地的新农村建设与笔者纸上谈兵的新农村建设有不谋而合之处。但本质上还是有很大不同的。一是新农村建设主体不一样。我期待的是农 民和农民集体自主建设新农村，政府全心全意服务农民的新农村建设。但山东诸城等地的新农村建设，政府是主体，农民和农民组织只是政府新农村建设棋局中的棋 子;二是新农村建设的目的不一样，我主张新农村建设是为了农民和农村发展，但山东诸城等地的新农村建设，是为了盘活农村土地——农民上楼，政府下海(经商 赚钱);
    如果全国都学山东诸城搞“新农民上楼运动”，至少可以节约村庄集体建设用地1.5亿亩。如果农民以“宅基地换房”，这1.5亿亩土地就会落入地方政府 和开发商的腰包。以每亩价值30万元，总价值为45万亿，除去以房屋置换土地的成本，地方政府和开发商应该至少可以净赚30万亿。
    很多专家学者对山东诸城等地的“新农民上楼运动”有很多非议。非议主要集中于三个方面，一是说农民生产不方便了，担心出现“挑着粪担上电梯的尴尬现象。”二是担心农民生活成本上升;三是说农民“宅基地换住房”吃亏了。
    笔者认为专家们的非议有一定的道理，但都是可以克服的。笔者6年前到吉林德惠县考察新农村建设，吉林德惠6年前的新农村建设也是“撤村建社区”，但有 些做法是可以弥补山东诸城等地新农村建设的不足的。德惠的做法是财政贴息贷款帮助农民统一建住房，住房贷款由农民5-8年还清。“撤村建社区”后节约出来 的土地(集体建设用地)，一部分用地用于建设专业生态养殖园，养殖专业化了;另一部分用于办厂(或出租或用地指标转让)。集体建设用地的经营收入归集体成 员共享，按照股权或成员权分配，优先用于偿还住房建设贷款。这样，既不存在“挑着粪担上电梯的尴尬”，也不存在“宅基地换住房”吃亏的问题。此外，德惠还 在生产和就业上进行了创新，一是社区还组建了大型机械服务合作社，农户土地以保底价加入合作社了，绝大部分农户不种地了，但农业收入不减，不存在生产不方 便的问题;二是帮助80%以上的农村劳动力实现了非农就业，农民家庭收入比过去成倍增加了，也不存在生活水平下降的问题了。
    相对而言，我还是比较欣赏吉林德惠的做法，德惠的做法与我的设想更接近。德惠坚持了农民主体性和自主性，政府是农民建设新农村的服务者。政府不以赚农 民土地(钱)为目的而帮助农民建设新农村的，如果山东诸城等地的政府也能做到不在新农村建设中赚农民的土地(钱)，我想，很多专家学者担心的问题是非常容 易避免的。
    有些专家学者看到了山东诸城等地“新农民上楼运动”的一些不足，以此判断山东诸城等地的“新农民上楼运动”不可能推广为全国的新农村建设运动。笔者不 这么看。笔者认为，六年前吉林德惠的新农村建设模式是很“完美”的，之所以不能形成“燎原之势”，恰恰因为太“完美”了，完美得地方政府无利可图了，所以 无法在全国、甚至在吉林形成“燎原之势”。山东诸城等地以“新农民上楼”为主要内容的新农村建设，恰恰因为不完美——政府下海(30万亿的利润)，正是为 了这30万亿的净利润，山东诸城等地的“新农民上楼运动”一定会席卷全国。笔者甚至认为，最近发源于山东诸城的“新农民上楼运动”会比10年前发源于山东 诸城“陈卖光运动”更有冲击力。
    依赖中央财政拨款搞农村基础设施建设，依赖引进“外资”搞农村发展，农村是没有前途的!中国农村的前途，只能靠基层干部和农民的创造性工作了。在笔者 看来，“政府下海，农民上楼”的新农村建设，虽然有很多缺点，但总比“两依赖”的新农村建设好。所以，无论是山东诸城等地的新农村建设，还是吉林德惠等地 的新农村建设，我都顶!在顶的同时，笔者最大的担心还是“新农民上楼运动”的“大拆大建”，虽然笔者也认为农村必须“大拆大建”，但是，“大拆大建”不是 搞破坏，是搞建设，对特色村、特色建筑、特色“风水”、特色文化、特色习俗等等是一定要保护的;“大拆大建”也不能搞一刀切，如山区农村，以“政府下海， 农民上楼”的方式搞新农村建设，未必可行，未必是最好的办法。
    全国农民一盘散沙，中央政府鞭长莫及。地方政府无利可图，全国农村就只能一潭死水!地方政府“唯利是图”，“大拆大建”实难避免。中国就是这样。