秋风：城镇化须保障农民地权

    日前，山东省诸城市撤销辖区内全部1249个行政村的建制，合并形成208个农村社区，并逐步选举产生社区党委和社区居民委员会。这些社区大体上以两公里为服务半径，向农民提供医疗卫生、治安警务、劳动保障、文化体育、社会救助、司法调解、人口计生等公共服务，同时开展生产性服务、积聚商业，并引导农民向社区中心村聚合居住，形成了“多村一社区”的诸城模式(8月19日《南方农村报》第3版报道)。
    另一方面，广东近日出台《珠江三角洲城乡规划一体化规划(2009-2020年)》，欲打造世界级城镇群，为配合这一规划，广东将在地方政府的事权上进行改革，比如对经济发达、城镇密集地区的城市，适时撤销镇一级行政区划，设立街道办事处，以强化城市的统筹协调能力；通过扩权强镇等方式，赋予更多行政资源；加快推进城市(镇)增长区行政管理体制的转型，城市(镇)增长区的乡镇管理机制转变为现代城市管理体制(8月17日《南方农村报》第7版)。
    这两个地方的改革显示了在不同的社会、经济条件下，两种不同类型的乡村地区、乡村居民城镇化的模式。
    城镇化是文明演进的自然趋势，现代工商业的发展会加速这一趋势。城镇化的本质是原来生活在乡村的人口，逐渐过上城镇式生活。很多人错误地以为，城镇化就是造城。这当然是正确的，但仅此是不够的。如果我们从人的角度来观察，则城镇化的真实含义其实是，居民可以更为便利地得到一组公共服务和公共品，享受现代技术所保障的生活上的便利。为了较有效率地获得这种便利，人们才需要集中起来，形成地理上的城镇。但是，随着社会财富的增加，这些公共服务和公共品也完全可以延伸到乡村地区。换言之，生活在乡村地区的居民，也完全可以过上城镇式生活。
    据此，城镇化其实可以在两个方向上演化：第一个方向就是人们熟悉的城镇化，即人口聚集于城镇。过去二三十年来，随着工业化的高速发展，珠江三角洲已经出现了大量这样的人口聚集区，现在这些聚集区的建制通常是镇。这些镇已经具有城市的“质料”，政府现在应当做的事情是，让这些“半城市”成长为城市。目前进行的简政强镇具有这个意图，但还不够充分。应当考虑突破现有行政建制，设立“县辖市”，享受目前建制市的政策，使之成为经济、社会、文化的中心，乡村人口可以逐渐聚集于此，实现城镇化。
    不过，这并不意味着全中国所有农民都必须进入城镇居住，即便在珠三角地区，更不要说在广东广大地区，必然会有一部分农民不愿进城居住。从文化角度、从社会角度看，保持大量地区为乡村地区，也是完全有必要的。在内地广大地区，事实也肯定会如此。
    但这些农民不能因此被排斥在城镇化之外，这也就需要另外一个方向的城镇化，即透过某种制度变革，让城镇式公共服务和公共品向乡村地区渗透、延伸，让农民也可以享受到现代的种种便利。山东诸城进行的试验，大约具有这样的意图。至少从新闻报道看，政府设立社区，似乎有助于农民获得更多公共服务和公共品。
    应当说，广东、山东两种不同类型的变革，都有可取之处，它们构成乡村城镇化的两条不同路径。不过，这两处改革也都涉及一个核心问题：农民土地权益的安排。在这方面，人们有理由保持警惕。因为，中国各地各级政府已经把经营土地的把戏玩弄得十分顺手，他们现在进行各种改革，也很有可能是把原来在城市玩的经营土地把戏，搬到农村上演。如果是这样，乡村居民将难免收获他们不想得到的结果。
    避免这一后果的关键在于，打破目前盛行的关于城市化的两个神话：一、城市必须在国有土地上建设；二、农民要过上城镇式生活，必须交出土地。事实上，在除了中国之外的所有国家，城市化跟土地的产权归属没有任何关系。在农村集体所有土地上，甚至在私人所有土地上，也完全可以进行城市化。而农民享受城镇式公共服务和公共生活，也是其作为公民的基本权利。政府向农民提供与城镇居民均等的公共服务和公共品，乃是政府的责任，政府根本没有理由要求农民用土地来交换这些公共服务和公共品。
    总之，在规划乡村地区城镇化的时候，必须保障农民对土地的产权。只有这样，乡村地区的城镇化才会增加农民的福利，改善农民的待遇，而不至于变成对农民的掠夺。