韩俊：制约农民收入增长的制度性因素

    进入新世纪以来，我国农民收入保持了年均6%以上的增长速度。但这一增长与城镇居民收入提高速度相比还有很大的差距。这其中原因很多，但起关键性作用的是，农业和农村发展仍面临着制度性因素的制约。
    农民进入市场的组织化程度低。我国农业生产的主体是两亿多个分散经营的农户，虽然一家一户的分散经营方式并不排斥先进科技的应用，也不排斥社会分工和协作，但农民一家一户势单力薄，不仅农业生产难以与市场有效对接，而且农民在市场竞争中没有足够的谈判地位，难以分享农产品加工和流通环节的利润。改革开放以来，我们一直在倡导引导农民走向多种形式的联合与合作，但迄今为止，真正代表农民利益的新型合作组织发挥的作用还不够，普遍存在规模不大、管理制度不健全、改组解体过于频繁的问题。据不完全统计，我国目前有各类农民专业合作组织15万多个，加入农民专业合作组织的农户成员占全国农户总数的13.8%。切实按照“服务农民、进退自由、权利平等、管理民主”的要求，扶持各种新型农民合作组织加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业组织，形成有活力的农村经营体制，这是深化农村改革的一个重大课题。
    农民土地权益缺乏有效保障。土地是农民谋生的主要手段，也是农民进行投资、积累财富以及在代际间转移财富的主要途径。土地制度是农村的基础制度，它不仅直接影响资源配置效率，而且关系到社会和谐稳定。赋予农民稳定的、明晰的土地权利，是完善农村土地制度的核心内容。农村改革以来，尽管我国一直在探索加强和扩大农民权利的途径，但农村土地制度仍不完善，农民的土地权利仍缺乏有效保障，侵犯农民土地权益的现象还大量存在。我们对全国2749个村庄的调查表明，村民上访反映最集中的是土地问题。从农村土地承包关系看，过短的土地承包期限和土地的频繁调整，土地承包合同得不到严格执行，土地承包经营权权能仍不够充分等问题的存在，使得农民对土地使用权缺乏安全感，他们既缺乏充分行使自己土地权利的能力，又缺乏长期稳定的预期。保持农村土地承包关系长久不变，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，是完善农村基本经营制度的重要内容。
    农业支持和保护制度不健全。对农业进行支持和保护是市场经济国家的普遍做法。近年来，中央按照“多予、少取、放活”的方针，制定了一系列强农惠农政策，初步形成了支持和保护农业的政策体系，增产增收成效明显。但整体来看，我国农业支持和保护制度仍不健全。一是农业支持和保护水平低，与财力增长状况不相匹配。财政支农资金占中央财政收入的比重，“六五”时期为8.69%，“七五”为9.38%，“八五”为9.75%，“九五”为9.29%，“十五”约为7.4%，2006年为7.85%。二是农业支持和保护政策重点不够突出。主要表现在，农田水利的投入总体呈下滑趋势，农田水利设施建设严重滞后；农业科研和科技推广服务投入较低，农业科技成果到户困难；动植物防疫体系不健全，基层防疫力量相当薄弱；政策性农业保险制度还处于探索阶段，缺乏现代农业发展需要的保险手段；农产品价格保护政策不健全，有些农产品价格大起大落，农业生产比较收益总体上较低。三是农业支持和保护政策运作方式不规范，影响了整体效能的发挥。财政支农资金被层层分割，形成“天女散花”的局面，资金使用分散现象比较严重，直接影响了投入效率。尽管目前我国还很难像发达国家那样通过大量补贴来解决农民收入偏低问题，但随着国家财力的增强，应逐步加大对“三农”的投入，形成目标清晰、受益直接、类型多样、操作简便的农业支持和保护制度，实现既能稳定农业生产，又能保障农户收入的政策目标。
    农村金融服务严重不足。我国农村金融机构面对的是分散的小规模农户和大量农村中小企业，农户与中小企业对金融需求一般具有期限短、频率高、数额小的特点，而且农民又缺乏贷款抵押品。从国内外实践看，通过团体联合担保替代财产担保，发展各种微型金融服务，是满足农村金融需求的有效方式。而微型金融服务业正是我国金融服务业中的“短板”。传统的金融机构一般不愿涉足微型金融服务业，而现有的各类小额信贷机构资金来源有限，可持续性差。各类银行业金融机构都把担保抵押资产是否充足，作为决定贷款的主要条件，这就使得大量缺乏抵押品又难以找到担保方的微型企业和农户的资金需求得不到有效解决，迫切需要农村金融机构进行金融产品和服务方式的创新，在有效满足农村金融服务的同时，实现自身风险最小化和可持续经营。现阶段，我们不能单纯依靠市场来解决农村信贷需求问题，要综合运用财政杠杆和货币政策工具，引导各类金融机构延伸和发展对农村的金融服务，从而加大金融支持“三农”发展的力度。
    城乡居民享有的公共服务差距过大。长期以来，公共服务供给长期偏向城市，公共财政覆盖农村范围有限，导致城乡居民享有的公共服务差距过大。这也是造成城乡居民收入差距过大的重要原因。近年来，中央着力调整国民收入分配格局，覆盖城乡的公共财政制度建设开始迈出较大步伐。但由于历史欠账多，我国农村基础设施落后和公共服务供给不足的整体状况仍没有大的改观。表现在，农村行路难、饮水不安全、供水难、环境污染治理难等问题仍然突出。城乡教育资源差距大，基本医疗服务城乡差距过大。我国农村社会养老保险、医疗保险、最低生活保障以及失地农民社保、农民工社保等社会保障体系还很不健全。随着国民经济进入“以工促农、以城带乡”的发展阶段，我国已经具备了将基础设施和公共服务体系建设重点转向农村的基本条件和能力，今后要逐步改变城乡分治状况，全面提高财政对农村公共事业的保障水平，形成城乡统一的公共服务制度，促进城乡基本公共服务均等化。
    城乡劳动者平等的就业制度尚未形成。改革开放以来，我国逐步放宽对农民进城就业和居住的限制，形成了农村劳动力在城乡和地区间全方位流动的新格局。但总体来看，有关农民工的政策和管理制度还没有真正摆脱城乡分割的影响，与形成平等就业、城乡统一的劳动力市场还有相当的距离。主要表现在三个方面。一是城乡劳动者同工不同酬，农民工工资长期偏低。2004～2007年外出农民工实际工资年均增长7%左右，增幅比同期城镇职工实际工资年增长率低3到4个百分点，两者的工资差距在继续拉大。如果考虑到农民工超时间劳动比较普遍的因素，农民工的劳动小时工资水平则更低。二是农民工无法平等地享受城市公共服务。进城农民工既不能平等享受城镇公共卫生服务和医疗救助，也不能享受城市廉租房和经济适用房政策，其子女纳入流入地公立学校义务教育体系的比例偏低。三是户籍制度抬高了农民工进城的门槛，成为农民工谋求机会公平、待遇平等、权益保障和融入城市社会的最大障碍。妥善解决这些问题，既是统筹城乡发展的必然要求，也是增加农民收入、提高农民生活质量的有效途径。