胡鞍钢：追求公平的长期繁荣

    原编者按：世行2006年发展报告中文版已正式由清华大学出版社出版，这是胡鞍钢教授为中文版撰写的序言。改革20多年来，我国终于开始关注公平了，不过这仅仅是个开头，公平的理念深入人心以及落实在具体实践中去，还是我国一个长期而艰巨的任务。公平的目的就是减少人民间不断拉大的差距，就是为了建设一个平等、和谐的社会。中国改革的目的不是造就巨大的社会鸿沟和人际差距，中国社会应当是一个平民大众思想主导的社会，而不是精英和明星至上的社会。
    2006年的世界银行发展报告以“公平与发展”为主题，对公平的内在价值，以及公平对长期发展的重要性作了全面的论述。报告中的公平，是指在追求自己所选择的生活方面，个人应享有均等机会，而且最终不应出现极端贫困的结果。在一些根本性的方面，公平和追求长期富足是相辅相成的。促进公平竞争环境的制度和政策有益于促进可持续增长和发展。增加公平，在两方面有助于减少贫困：对总体的长期发展发挥潜在的有利作用，以及为任何社会的较贫困群体提供更多的机会。
    世行报告在描述不平等问题时，从国际和国内两个视角进行了分析。国家之间的机会不平等是十分惊人的。无论是生命本身的机会，包括婴儿死亡率、婴儿营养状况，还是教育和健康方面，以及使用基础设施和其他公共服务方面均存在着巨大不平等。不过全球的不平等趋势已经发生了变化。1960年至1980年间，随着医疗卫生技术的全球推广，各国在预期寿命方面的差距显著下降，但是1990年以来，艾滋病毒/艾滋病的蔓延和转型经济体人口死亡率的上升，致使早期取得的一些成果付诸东流。在受教育方面，不平等程度在世界各地也一直在下降，在大多数国家内部和大多数国家之间，不平等程度都在下降，但学校教育的质量依然令人担忧。此外，将差距分解为国家间差别和国家内部差别两部分，发现20世纪末，国家间差别在总体不平等中已经占到较大的比例。除中国和印度外的大多数其他低收入国家和富裕国家之间的差距越来越大。
    国家内部的不平等包括几个方面，虽然机会不平等难以量化，但是报告还是尝试从几个方面加以分析。不平等一方面是来源于个人无法控制的四个先天因素的不平等：种族、出生地区、父母的教育程度和出生时父母的职业，另一方面则是其他决定因素造成的不平等。先天性因素决定的不仅仅是未来的收入，同样还影响教育和健康水平；同时，在许多国家中还存在享受服务的不平等和性别的差异。这些不平等通常与个体的“能动性”有关，影响塑造自身周围世界的能力，并造成在制度和规则上有利于权势较大、特权较强群体。此外机会不平等还存在代际传递。
    对于中国持续、健康的发展而言，关注国内不平等具有更为深刻的意义，尤其是在优先发展经济的指导思想主导中国前进二十几年来，不断扩大的城乡差距、地区差距和不同人群之间的差距已成为了中国保持长期繁荣最大的隐患，我们必须清醒的认识到社会不公平和它带来的严重后果。
    一、中国的多维不平等
    中国在连续保持20多年经济持续快速增长，创造人类经济奇迹的同时，也产生了多维的不平等和不公平，突出表现为城乡之间、地区之间在收入分配、财产分布和基础教育、公共卫生等基本公共服务方面的巨大差异，这些显著的差异使城乡居民之间形成了在收入分配、财富分配和享有基本公共服务等方面的迥异的国民待遇，这可以称之为“一个中国，两种制度”。同时，中国各地区的不均衡发展也使不同地区的居民的收入和财产状况和公共服务水平上差异显著，这可以被称之为“一个中国，四个世界”。
    1、收入不平等
    改革开放以来，城乡居民的收入差距呈现了“缩小－扩大－缩小－扩大”的趋势，这一变化趋势很大程度上取决于农民收入的增长幅度。1990年以来，农民收入的增幅明显低于城镇居民，二者之间的收入绝对额差距逐渐增大。按照可变价计算，1978年城镇家庭居民人均可支配收入比农村居民家庭人均纯收入要高出210元，1990年这一数值达到824元，1995年高出2705元，2000年高出4027元，2004年高出6485元。也就是说，在1990－2004年的14年中，城乡之间居民收入的绝对额差距上升了8倍左右，即使扣除物价因素的影响，这一差距也扩大了5倍左右。但是，它仍不足以反映真实的城乡收入差距，这主要是由于城乡分割、不平等公民待遇的存在，城镇居民的可支配收入没有涵盖城市居民所享有的各种各样的实物性补贴，而对农村居民来说，却根本无法享受这些补贴。
    2、教育不平等
    建国以来，中国人口的受教育水平得到迅速提高，人力资本得以跨越发展。在义务教育得以普及，全国人口素质得到巨大改善的情况下，城乡居民之间和不同地区居民之间仍然存在着在教育资源分配、教学机会享有、人口受教育程度等方面的显著差异。
    首先，从教育的经费投入来看，研究表明，直辖市市区的学校获得的教育经费最高，其次是直辖市县，再次是一般市区，一般农村县最低。直辖市市区的平均生均教育事业性经费都在一般农村县的3倍以上。
    其次，在教育可及性、教育质量和就学机会上，城乡之间存在着显著的差异。到2002年，没有达到中国政府提出的普及九年制义务教育目标的431个县，全部集中在贫困边远的农村地区，人口为10761万，占全国人口的8.8%，占全国总县数的15.1%.
    第三，农村人力资本存量远远落后于城市。根据全国第五次人口普查，2000年我国农村劳动力人口（15－64岁）人均受教育年限为7.3年，比城市的10.2年低2.9年，差距的主要原因在于农村劳动力中具有高中及以上受教育水平的人口比重相对偏低。农村劳动力中具有高中及以上教育水平的人口比例只有8.5%，比城市整整低了35个百分点。目前我国的文盲人口主要集中在农村。2000年15岁及以上人口的文盲率，城市为4.57%，县镇为6.45%，乡村则达到11.55%.
    3、医疗卫生不平等
    随着中国社会经济的发展和医疗服务条件和水平的提高，居民的健康水平得到了很大的提高。尽管中国在健康方面取得了长足的进步，但是由于城乡之间、地区之间发展不平衡，中国城乡之间和不同地区之间的卫生服务水平仍存在较大的差异，并体现在卫生健康投入、卫生服务可及性和人民健康水平等多个维度，而且这种差异有日趋加大的趋势。
    首先，卫生健康投入方面，城市和农村人均卫生费用的绝对差距自1990年以来不断增大，由1990年的相差120元增加到2002年的相差664元；而城乡人均卫生费用的相对差距则经历了下降－上升－下降的波动过程，在1997年，两者之比达到最小3倍，后又上升至2000年的4倍，到2002年，这一比值下降为接近3.5倍，城乡之间的健康投入显著的差异性也是导致城乡居民健康水平差距的主要原因。
    其次，城乡居民在对卫生服务的可及性和利用程度上存在着显著的差异。2001年，城市每千人口拥有卫生技术人员5.2人，而农村只有2.4人；农村卫生技术人才在乡镇卫生院和村卫生室这两级医疗机构中非常匮乏。同时，卫生资源向大中城市不合理地过度集中，这种不合理的资源配置直接影响了农村居民对卫生服务的可得性，加剧了城乡之间的资源拥有不平等现象。根据2003年第三次国家卫生服务总调查，城市10分钟之内可到达最近医疗单位的住户占81.6%，农村仅占66.9%；农村住户到最近医疗单位需30分钟以上的占6.8%.
    再次，城乡人民卫生健康水平方面，农村儿童和孕产妇死亡率比城市高一倍。2001年新生儿死亡率城市为10.6‰，农村为23.9‰；婴儿死亡率城市为13.6‰，农村为33.8‰；5岁以下儿童死亡率城市为16.3‰，农村为40.4‰；孕产妇死亡率城市每10万人为33.1人，农村为61.9人。
    4、社会保障领域的不平等
    社会保障权利分配的不平等在中国较为突出。政府针对保障对象设立了两个条件：申领者的身份条件和资格条件。居住地、工作单位的所有制和户口登记身份都可能影响人们获得社会保障的权利。社会保障项目在需要保障的人群中的覆盖率不同，而在同样符合待遇享受资格条件的人口群体中，得到的社会保障项目和待遇高低不同。中国的社会保障的不平等具有显著的制度因素。中国长期以来城乡分割的劳动力市场和户籍制度，以及所有制和产业偏向，导致了社会保障资源在不同的社会保障项目之间的不公平分配，以及获取社会保障的权利在不同社会群体之间的不平等分配。
    中国的社会保障支出严重向社会保险方面倾斜，而针对贫困人口的社会救济支出只占很小的比例，对农村贫困人口的救济支出比例更是微小。2002年，社会保险基金支出达到了3471.5亿元，占当年GDP 的3.3%，其中基本养老保险支出占社会保险基金总支出的81.9%，医疗保险其次，占11.8%（见表4）。社会救济支出则处于较低的水平，2004年民政用于社会救济抚恤的事业费577.4亿元，仅占当年GDP 的0.42%.其中，用于城镇最低生活保障的支出为172.7亿元，而农村最低生活保障支出和农村定期救济支出之和仅30.7亿元，仅占城镇最低生活保障支出的17.8%，更仅是2002年基本养老保险基金支出的1.1%.不仅如此，占中国劳动力绝大多数的农民工、乡镇企业工人和农民却几乎与社会保障制度无缘。
    中国养老保险覆盖率的差异主要体现在城乡居民之间和不同性别之间存在着巨大的差异。根据2000年底中国老龄研究中心对全国城乡老年人口抽样调查的数据，城市老年人的养老保险覆盖率达到70%以上，而农村老年人的覆盖率不到4%。应该看到的是，在农村享受养老保险的居民（非农业户口人口），他们实际上是将原来在城镇就业时获得的养老保险带回农村，而养老保险根本无法覆盖到真正的农民。此外，即使在城市，男女之间的养老保险的覆盖率也有较大的差别。在城市户口居民中，老年女性的覆盖率仅为老年男性的2/3。
    二、公平的意义
    “平等”与“公平”是两个貌似而又具有本质区别的概念：公平不等于收入的平等，不等于健康状况的平等，也不等于任何其他具体结果的平等，而是一种机会平等的状况。在这种状况下，个人的努力、偏好和主动性，而不是家庭背景、种姓、种族或社会性别，成为导致人与人之间经济成就不同的主要原因。而现实情况是，不同人的收入差距很大程度上是由于国籍、种族、社会性别和社会群体造成的极不公平的人生机会差别所带来的。公平性不仅本身是目的，而且由于公平性往往刺激更多和更具成效的投资，从而导致更快的经济增长。在国家内部和国与国之间，财富和机会不平等的巨大鸿沟造成了极度贫困的持续存在，并往往影响到很大一部分人。这种现象既浪费了人的潜力，而且在很多情况下会减缓经济持续增长的速度。公平与繁荣相辅相成的，发展中国家有许多市场失效的领域，特别是信贷、保险、土地和人力资本的市场。市场失效造成资源未必流向回报最高的地方。同时，如果经济和政治的不平等程度高，在经济制度和社会安排上，会系统性地偏向于影响力较大者的利益；这种不平等的制度会产生经济成本。
    经济和政治不平等，部分来源于机会的不平等，从内在性和工具性角度来看，机会的不平等都是有害的，机会不平等会加剧经济效率的低下、政治冲突以及制度的脆弱性。而当社会更加公平时，穷人可以得到“双重红利”。一方面，公平程度提高可以使机会增加，穷人能够更多参与发展而直接受益；另一方面，公平程度提高可以改善制度，管理冲突，社会资源得到充分利用。经济、政治和社会不平等往往存在长期的代际自我复制，因此机会和政治权力不平等对发展带来的负面影响，其伤害性更大。这种现象称之为“不平等陷阱”。社会对于机会平等的关注应该胜于对收入平等的关注，机会不平等是深层次的原因，而收入不平等只是经济发展的一个结果。
    国家内部和国家间长期存在不平等之所以对发展产生重要影响，是因为这些不平等相互交叉，互相影响，这就意味着在经济、社会和政治方面，有些群体一直处于机会方面的弱势地位。而报告的关注点在于公平与发展之间的工具性关系，特别是如下两个方面：
    其一，当市场不完美时，权力和财富的不平等转化为机会的不平等，导致生产潜力遭到浪费，资源分配丧失效率。
    其二，经济和政治不平等与制度的发展受阻关系密切，不平等可以影响经济和政治制度的形成。报告的核心观点就是，权力的不平等会形成将权力、地位和财富的不平等永久化的制度，
    这种情况通常不利于长期增长所依赖的投资、创新和冒险。
    三、建立公平的发展观
    从公平的视角出发，发展政策设计应当注意以下几点：减贫政策应该对主导群体的影响力、特权和补贴进行再分配；政策设计应当评估恰当评估各种可能的取舍方案；应当将增长政策和公平政策统一考虑。在公平的发展观指导下，政府需要通过公共行动来对经济和政治领域的不平等进行干预，具体可在健康服务、司法、土地和基础设施建设等领域实施。
    由于健康服务具有显著的溢出效应，而且对于灾难性健康问题的保险市场严重失效，因而公共行动是必需的。此外，针对有工作的穷人、被视为无工作能力或不情愿工作的人以及特殊的弱势群体的社会安全网可以构建一个有效且普遍的公共保险体系。以上各方面的公共性动干预行为需要储备足够的资源，良好的税收政策则是可以达到这一目的，并可以尽可能少地扭曲激励和损害增长。
    公共行动的另一方面就是要扩大司法公正、土地和基础设施的可获得性。成文的法律以及实践中法律的运用和执法方式可以维护公民的政治权利，阻止精英阶层对国家的俘获；也可能加速社会准则的转变，成为推动社会领域变革的进步力量。法律上的公平和法律实施中的公正性涉及在加强司法体系独立性和增强问责性之间达到平衡。推进土地获取的公平性不仅可以通过所有权方式进行，而且还可以通过改善土地市场的运行和为贫穷群体的土地权提供更多的保障而取得成效。此外，基础设施的使用上通常是高度不平等的，这样使得可及性差的人群经济发展的机会就比较小，就公平而言，基础设施服务不在于由私营经营者还是公共事业部门提供，其重点可以放在以可以承受的价格向贫穷人口和贫穷地区提供服务上以及加强服务提供者的问责性和增加受益者的发言权。
    人能力上的公平和提高司法公正、土地和基础设施的可获得性，其最终实现结果转换的还是需要公平的市场。不公平和低效率的市场可以影响不同群体参与经济活动的积极性，这里的市场包括金融市场、劳动力市场和产品市场。通过加强横向问责性、提高社会问责的开放性以及可能的外部承诺手段提高金融市场公平性；通过保证核心的劳动标准在整个市场得到有效执行，并在所有方面对政策结构进行评估，来提高劳动力市场的公平性；而产品市场则与基础设施提供模式和劳动力的技能水平之间存在很强的相互作用。
    全球领域存在着显著的国家间和国家内的不公平现象，劳动力、货物、创意和资本的全球市场运行中也存在许多不公平；虽然国家内的不公平可以通过国内政策加以调整，同样全球行动可以影响国内政策的效力，因而全球行动和国内行动是互补的。报告给出了一些建议减少全球的不平等，这包括放松临时迁移进入经合组织国家的限制；实现“多哈回合”框架下雄心勃勃的贸易自由化计划；允许贫穷国家使用仿制药物；以及制定更适合发展中国家的金融标准等。
    四、促进中国公平发展的思路
    为了在发展中国家提高社会公平性，报告特别呼吁采取政策纠正长期存在的机会不平等现象，通过创造公平的经济和政治竞争环境达到此目的。许多此类政策也会提高经济效率，纠正市场失灵。正如报告中所言，“我们的目标不是追求结果的平等，而是扩大对贫困人口的医疗、教育、就业和资金通道，保障他们的土地权益，保证他们在任何市场上不会受到歧视。重要的是，公平性要求提高获得政治自由和政治权力的平等性。这也意味着打破角色定位和歧视，改善利用司法制度和基础设施的通道。”
    第一，政策的目的在于机会平等，而并非结果平等。虽然更公平的竞争环境往往可以缩小包括教育、健康在内的结果不平等，但政策的目标并不在于保证结果平等。这是因为，即使有真正的机会平等，由于喜好、天赋、努力和运气的不同，结果总是存在一些差别，我们关心结果，更主要是因为结果对绝对贫困有影响，并且影响机会的创造。
    第二，机会的质量至关重要。这意味着公共行动的中心应该是资产、经济机会和政治发言权的分配，而不是直接干预收入的不平等。通过增加对最贫穷人群的人力资源投资，以更平等的方式提供更多的公共服务、信息和市场，保证所有人的财产权，以及提高市场的公平性，从而打破“不平等陷阱”。但是经济竞争环境的公平化政策也面临很大的挑战，因此在争取经济竞争环境公平化的同时，同样要努力推动国内政治竞争环境的公平化，增进全球治理的公平性。
    第三，注重公平的政策需要面临公平和效率之间短期的取舍。政策制定者评估政策时，往往会忽视增进公平所带来的长期效益。增进公平意味着经济高效率运行，减少冲突，增加信任，制度更合理。
    党中央提出构建社会主义和谐社会的伟大构想，是我们党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大任务，适应了我国改革发展进入关键时期的客观要求，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望。其本质上就是建立公平的社会、平等的社会、正义的社会，而社会的不公平、不平等、不正义就是对社会的最大威胁。构建一个和谐社会包括了三个方面的内容。首先，要确立公民的权利。这包括政治权利、经济权利、社会权利、文化权利。其次，要建立合作主义的政治框架。在这种社会框架下确立社会共同体的共同利益。第三，强化公民社会，让公民可以组织起来，以进入市场应对市场的风险，能够进入国家的公共政治，参与公共政策的决定。我们可以从以下几个方面入手，强化政府的公共行动，为中国的长远发展打造出一个公平的环境。
    第一，正确处理公平与效率的关系。在促进经济增长、运用市场机制方面，应遵循“效率优先、兼顾公平”的原则；但是在收入分配、就业机会、教育资源分配、卫生健康服务提供、社会保障服务方面，应遵循“公平优先、兼顾效率”的原则。
    第二，坚持正义原则，使社会弱势人群获得最大利益。政府应当将收入再分配问题置于突出的地位，对低收入阶层和弱势人群给予特别的关注，让更多的人分享经济增长的成果。改革经济体制时，社会与经济平等的安排是能够取得社会上处于最劣势的人的最大利益。中国未来发展应在多种方案中设计出使得社会脆弱群体，如失业工人、下岗职工、贫困人口、退休人员、妇女、残疾人等特殊群体获得最大利益，使受损害者得到补偿的方案，尽一切力量使受害者数目和他们的损失减少到最小的范围和程度，这样的方案既能达到改革的经济目标，同时也能达到改革的社会目标。
    第三，把握好机会平等和社会救助原则。不管人们在那个地区和初始地位如何，都有享受社会发展成果的平等机会，例如参与就业的机会、接受教育的机会、享受卫生服务等享受宪法所赋予的基本权利等。这种机会的平等与结果的公平并不相同。机会平等会促使那些具有同等能力的人之间达到结果的平等。但事实上，并不是人人都具有同等的能力，还存在着结果的差异性。社会公平除了要把握机会平等原则外，还要把握社会救助原则。社会救助不仅是一种社会公平的公益行为，也是一项有经济效益的人力资本投资，增加未来的生产力。
    第四，坚持“共同发展、共同分享、共同富裕”的原则。共同发展原则是指发达地区和欠发达地区的正常关系不是谁先富谁后富的关系，而应当是共同发展、相互支持、相互带动的关系。发达地区的发展不能以牺牲欠发达地区的发展为代价，而应当促进和带动周围的欠发达地区发展。共同分享原则是指，让全体人民共同分享经济增长的成果。经济增长应该改善人们的生活质量，提高人民生活水平，使收入分配相对公平。共同富裕原则是社会主义的一个基本原则。从现实条件看中国存在发达地区和欠发达地区，这反映了中国发展不平衡性的特点，要求各地区都达到共同富裕，既不现实，也不可能。但是共同富裕作为一个长期目标应当不懈追求。这一原则有助于增强全国的凝聚力，在很大程度上抵消了各地区的分离力。
    第五，坚持经济民主和政治民主原则。经济民主原则。如果收入的初始分配十分不平等，经济资源分布的不平等必然会导致社会和政治资源分布的不平等。掌握了经济、社会、政治资源的集团在政治决策中的影响也必定比其他社会集团大的多。这种情况下，既得利益集团便有可能阻碍向公平方向移动收入二次分配方案，甚至促成“劫贫济富”的方案。要避免这类情况出现，就必须使收入得初始分配悬殊不要过大，经济民主是实现这一目标得最佳途径。政治民主原则。在公平和效率之间寻找折衷点则涉及到利益的分配，这是一个政治性问题。解决这个问题的最佳机制是政治民主，也就是让每个公民在决策过程中具有同等的发言权。
    第六，公共财政实行“取之于民、用之于民”原则。作为构建和谐社会的基本保障的公共财政政策应当根据中国公共财政和公共服务的基本特点，遵循以下五个基本方针。首先，我国要用世界上极其有限的公共财政资源来解决世界1/5人口的基本公共服务问题，必须实行“低水平、广覆盖、高效率”的方针。其次，我国的人均公共支出水平远低于世界人均水平，必须建立多元化的筹资渠道，不仅政府提供公共财政，而且积极鼓励私人、社会筹资。第三，必须面向全体人民提供公共性设施，提高各类相关的公共服务设施覆盖率。第四，针对中国城乡差距、地区差距，公共财政投入和公共服务工作的重点是在农村、中西部地区。第五，公共资源分配和公共服务必须向贫困地区和贫困人口“雪中送炭”。
    以公平作为发展的中心，通过确保所有人的个人权利、政治权利和财产权利得到制度上的保障，国家将能够吸引更多的投资者和创新者，并且大大提高为全体公民提供服务的有效性。从长期看，增加公平是提高经济增长速度的根本。加速贫困人口的人类发展，对减少不公平和实现“千年发展目标”具有至关重要的意义。