郭树清：中国经济均衡发展需要解决的若干特殊问题

    作为一个人口超过北美、欧洲和日本总和的国家，中国持续25年的高速增长创造了世界历史奇迹。任何经济体系处于高速增长时期，都会发生不均衡问题。没有不均衡就没有发展。在现代市场经济条件下，不均衡应当能够自动得到调整，中长期会趋向均衡。但是，中国改革开放以来，特别是最近一些年里，形成了非常独特的非均衡形态。不仅持续时间很长，而且影响范围极广，提高了发展成本，降低了增长效益，限制了未来的潜力。树立科学发展观，落实“五个统筹”，必须实现中国经济的均衡发展。
    一、特殊的非均衡表现
    中国是国际社会公认的发展潜力最大的国家。现阶段面临的问题也堪称复杂之最。一方面，有各国工业化、现代化都会遇到的困难，例如能源紧张、交通拥堵和环境污染。另一方面，还有转轨经济在市场化进程中必然发生的问题，例如企业行为不规范、市场机制不健全，以及银行不良资产率高、金融体系薄弱，等等。更突出的是一些非常独特的矛盾和问题，从一般经济学的角度来归纳，有以下四个方面：
    （1） 需求波动剧烈。进入90年代以后，国内需求特别是消费需求出现疲软，投资需求大起大落。存货增加过多。工业产销率经常低于96%的水平（2003年投资很热，也只有98%）。平均每年新增的库存高达2000多亿元。对外贸依赖程度不断提高，违反了大国经济的一般规律。此外，出口价格水平持续下降，进口价格水平持续上升，贸易条件趋于恶化。
    （2） 就业形势恶化。从上世纪90年代初开始，我国非农就业岗位的增长就逐步放慢步伐。乡镇企业吸纳就业的能力日渐萎缩，国有企业下岗失业人员更是与日俱增。从1996年到2002年，非农就业在全部就业中的比重一直停留在50%左右。这意味着工业、建筑业和服务业作为总体，连续多年没有额外提供新的就业岗位。而1978年到1995年，非农就业比重上升了20个百分点。
    （3） 收入分配失衡。改革开放以来，人们的收入水平和生活水平的提高达到了历史最好时期。然而，收入分配的城乡差别和地区差别，在经济起飞的前期呈现缩小趋势，后期却转变为扩大的趋势。这与发展经济学关于收入分配的U型理论正好相反。然而，占人口多数的农村居民，最近一些年来收入增长缓慢，生活条件与城市居民进一步拉大距离，这意味着他们的平均收入相对下降。城市特殊困难人群的规模也出现增加的势头。
    （4） 资本相对过剩。早在90年代初期，我国出现了投资率低于储蓄率的现象，1993年投资膨胀，情况有所改变。但是，之后十多年时间里，如果把外汇储备的因素考虑进来，总体上呈现出资本净流出趋势，平均每年200亿美元左右。一个低收入或低中收入国家却长期为发达国家提供资金，弥补其储蓄不足。
    按照世界上已有的经济发展理论和实践，在一个高速增长的经济体系中，不应当出现上述问题，至少不应当同时出现上述问题。上述诸点大体上也反映了现阶段经济生活的热点和难点，例如“三农”问题、就业问题、国内外不平衡问题，等等。它们发端于九十年代初期，从九十年代中期以后开始愈演愈烈。在当前经济超常增长的形势下有所变化，但是，多种迹象表明，这种改变并不具有根本意义。换言之，这些问题并未得到真正解决。
    二、远离常态的经济结构
    2003年，按现行汇率计算，中国人均国内生产总值超过1000美元。根据世界银行发展报告，按购买力平价计算，2002年的中国人均国内生产总值为4390美元。这两个数字都属于低中收入国家范围。如果观察一些综合性发展指标，例如平均出生预期寿命、婴儿死亡率、成人识字率等，中国都属于上中等收入国家水平。将中国经济与其他国家进行结构比较，可以看到许多重要的差异。
    （1）产出构成。在全部GDP中，中国的三次产业比例是15比52比33；低收入国家是23，32，45，中等收入国家是10，38，52，世界平均是5，31，64。中国现行的国民经济核算方式与国际上不完全可比，服务业产值的低估可能较为严重，但是即使考虑这个因素，中国第二产业的比重也显然过高。
    （2） 就业构成。据统计，2003年中国的三次产业就业分布为49.1比21.6比29.3。其他国家的普遍规律是，第三产业就业人数为第二产业的2－3倍。过去实行计划经济的东欧国家，第二产业就业比重略高一些，但是第三产业比重也明显高于中国。值得注意的是，我国的就业统计中没有考虑农民广泛存在的兼业问题，如果按实际工时的分配来测算，那么农民真正用于农业生产的时间可能平均只有两个月左右。将这个因素考虑进来，估计我们的三次产业实际就业分布大约为25，35，40。第二产业就业比例过高，第三产业就业比例过低的问题仍然十分突出。
    （3）支出结构。近些年来，中国GDP的最终使用中，家庭消费支出占47%，政府消费占12%，资本形成将近40%。世界平均为61比17比22。其中，低收入国家为70，11，20；中等收入国家为59，15，25。这说明，一方面，中国的资本投入水平是极高的，另一方面国民经济总体效益是较低的。此外，中国的净出口占GDP支出的2%，这表明国内储蓄对外转移。
    （4） 资本结构。资本形成包括固定资本和存货增加两个部分。中国的存货比重畸高，九十年代经常持续在资本形成中约占10%左右，约相当于GDP的3%，这意味着平均每年有数千亿元的产品生产出来，计入GDP，但是没有卖出去，形成库存积压。10多年来，累计的存货增加高达2万亿元以上，除极少部分为扩大生产所必需之外，主要是产不适销的缘故，由此增加的银行不良贷款至少在一半以上。
    （5） 城乡结构。2003年，中国城市化率达到40.5%。世界平均水平已将近50%。城市的定义在世界各国都不尽相同。按照多数国家和地区的口径，人口在2500人以上且就业以非农产业为主的居民区，就被归为城镇而非农村。如果仅就人口聚集程度和非农就业比重两项指标来看，中国的城市化率估计早已超过50%，因为，现在有数以万计的农村和集镇已经实现了非农产业为主，且聚集人口超过2500人的规模。但是，其他社会服务和基础设施及生活条件依然没有实质性改变，生活方式与城市相比差别较大。
    （6） 地区结构。尽管最近两年，某些中西部省区的经济增长速度超过东部省市，但是从总体上看，并没有改变东部沿海地区占全国GDP比重持续上升的趋势。去年以来投资迅猛增长，又主要集中于东部地区。目前沿海12省市的人口在全国人口的比例为41.3%，在GDP中所占比例为68.7%。一个国家高速增长25年后仍然没有出现地区之间趋向平衡的调整，简直是不可思议的。
    中国经济结构偏离世界常态源于增长方式。从上世纪七十年代末改革开放后，中国逐渐形成了一种既不同于过去，又不同于国外，但都有所继承和学习的新的增长方式。由于采取“对外开放、对内搞活”的总政策，政府和市场共同导向，农村和城市一起推动，数量和质量目标并列，工业化、信息化都加快了步伐。从这里可以清楚地看到市场发挥了重要作用，全面鼓励外贸外资和引进技术、管理产生了革命性的影响。同时，从这里也能够看到过去我们倡导的一些发展方针的影子，例如，放权让利，调动地方积极性，大中小并举，土洋结合，农村办工业，等等。这种增长方式的优点和成就是毋庸置疑的，但是它也带来了一部分消极后果。上述对经济结构的简略描述和分析，可以从基础上说明这些事实。
    这种增长方式的弊病在90年代中期积累到比较严重的程度，矛盾开始尖锐化。促成这种形势突变的原因有多个方面。一是随着国内工业化水平的提高，一般性的制造业产品趋于饱和，竞争激化，不仅是国有工业企业，而且包括乡镇企业开始陷入困境；二是遍地开花的工业化方式，造成了生态和居住环境的急剧恶化，经济增长成本成为人们不得不关注的问题；三是外商投资企业持续增加，不仅主导了对外贸易，而且开始引领国内产业和市场；四是银行不良资产负担日益不堪承受，靠巨额贷款增加支持高速经济增长扩张难以为继；五是农业长期停留在小农式的家庭经营为主的方式上，与现代化的工业和市场难以契合，极易出现波动和反复。
    在研究和制定“九五”计划时，我们提出了转变经济体制和转变经济增长方式的所谓“两个转变”方针。亚洲金融危机的爆发，进一步增强了发展战略调整的紧迫性。自那时以来，经济发展取得了新的巨大成就。但是，就增长方式转变而言，并没有取得理想的进展。
    从1998年开始，中国经济进入了一个全面过剩的状态。商品销售困难，劳动力富余，资金闲置，而且由于粮食库存过多，土地一时也成为非稀缺要素。这一切发生在经济持续高速增长的发展中国家。这不仅在中国历史上是前所未有的，在世界历史上也是绝无仅有的。
    上述问题被正确地概括为有效需求不足。其实也同样可以归结为生产结构不合理，也即有效供给不足。工业结构雷同，低水平重复和过度竞争，高附加值产业缺乏。除了有相当大比例的技术设备需要进口之外，更重要的是，我们的制造业在开拓市场、引导需求、创造新产品方面能力十分薄弱。在大量产品滞销积压的同时，有许多居民和社会需要且有能力支付的服务处于严重的短缺状态。仔细分析，几乎全部服务产业都是供给不足的。商品批发和零售业提供的服务远远不能与发达国家相提并论，相反假冒伪劣、坑蒙拐骗现象十分严重。金融业对居民个人的服务，总体上与发达国家50年前相比都有较大差距。教育、文化、科技、医疗卫生、法律、会计和审计，更是严重滞后。毫无疑问，资源配置是严重不均衡的。在市场经济国家的发展过程中，很少看到这种现象。
    三、内在的体制和政策原因
    为什么资源不能从过剩部门流入到短缺部门？为什么制造业不能从高成本地区转移到低成本地区？为什么粗加工工业不能从沿海发达城市退出来？为什么沿海地区外来农民工的工资十多年没有提高？
    中国经济增长偏离均衡状态，既有内部的原因又有外部的原因。从国际来看，生产和贸易的全球化改变了中国经济发展的外部环境。由于开放政策的实施，中国的制造业被迅速纳入世界产业链之中，中国经济以一种特殊的“加工厂”或“生产车间”的方式融入世界经济。工业的超高速增长及加工业比重畸高，沿海地区经济与内地联系相对减弱，国民经济外贸依存度不断趋高，等等，都与此不无直接关系。从国内来看，历史的、政治的、社会的、文化的因素也必然通过直接或间接的途径，影响到经济结构和经济增长方式。非均衡发展的形成在很大程度上，也反映了我国各方面人才、经验和知识的缺乏。但是，更重要的原因，还是国内体制和政策方面的。
    （1） 政府主导经济。中国改革开放时代的开启，以党和政府工作重心转移到经济建设上来为标志。没有各级政府的积极努力，过去25年不可能达到年均9.4%的增长速度。但是，政府直接干预经济活动，带来的消极影响是严重的。投资和经营决策与市场真实情况相差甚远；成本约束机制不健全；风险无人承担；持续地侵蚀和破坏市场。政府主导经济模式，还是在高度分权的背景下形成的，所以有五级或六级的政府经济主体在同时活动。政府与政府之间的竞争明显超过了合理的限度。
    （2） 要素市场滞后。对于转轨经济国家，市场体系的恢复和发展需要时间，不可能一蹴而就。但是与商品和服务市场相比，要素市场最近十年来的发展，无论是资本市场，还是土地市场、劳动力市场，都远不如预期，许多方面停留在“双轨制”上。与中欧和东欧的一些国家相比，我们从遥遥领先转变为远远落后。要素市场的开放，无疑会带来一些负面影响，对此必须慎重考虑。但是，问题在于，因之而不开放所造成的负面影响，可能更要大得多。直接融资和间接融资的关系就是如此。过度担心资本市场出乱子，那么就会不断加大银行的不良资产比率。在要素市场没有达到一定成熟程度时，所谓市场在资源配置中发挥基础性作用就很难实现，行政低效率与官员腐败也与此不无关系。
    （3） 激励机制扭曲。在政府部门和国有经济部门，向上级负责的“官本位”导向不仅停留在观念上，而且体现在体制上，甚至在很大程度上影响到非公有经济部门。地区发展的衡量和考核及相互之间的竞争，主要使用产值指标和财政收入指标。现行财税体制继承了传统的间接税为主、生产环节征收为主的模式，
    客观上强化了追求经济增长速度，特别是工业增长速度的氛围。新的分税制为主体的财政体制，取得了很大的成功，财政收入连年快速增长，但是中央对地方的一般转移支付能力提高十分缓慢，这进一步刺激了地方办工业的积极性。企业的激励机制也存在许多不合理因素，造成对于产值、价格、销售额、增长率等指标较为重视，而对于产品创新、品牌意识及市场开拓能力兴趣不足。
    （4） 城乡二元制度。发展经济学提出的所谓“二元结构”，是指现代工业与传统农业并存。中国的情况是，不仅城乡经济存在差别，更特别的是，城乡社会结构、城乡居民的权利义务被二元化了，而且由一系列的经济、社会、政治体制和政策固定下来。例如，我们从来就没有实现过真正的“国民义务教育”。过去的改革开放已经猛烈地冲击了这种二元制度，但是其基本的框架依然保留至今。这个因素对中国产业结构的扭曲做出了不菲的贡献。
    （5） 涉外经济优先。对外开放不仅对经济发展有巨大的推动作用，而且对体制改革也发挥了重要的促进作用。东部省市由于交通、通信、技术、人才的有利条件，获得了对外经贸发展的良好机遇，这是非常正常的。但是，除了公开的优惠之外，金融、外汇、外贸、外资方面的政策，事实上为沿海地区提供了巨大的隐性好处。涉外经济部门渐渐与国内经济部门相对分离，在相当大程度上形成了自我循环或与国外经济联系更紧密的格局。目前，中国沿海与美国、日本、亚洲“四小龙”的经济在一定程度上已经处于相同的产业链条之中。外贸进出口中一半以上是来料加工和进料加工，一半以上由外商投资企业创造。高新技术产品的生产和进出口绝大部分都只限于外商投资企业，与国内经济中的其他企业关联很少。实际上我们看到了另一种形态的“二元结构”。
    （6） 服务业过度管制。在任何国家，一些服务业因其功能特殊，都会受到政府的关注和调节。例如通信业、金融业、保险业、媒体和广告业、卫生保健业等等。以防范风险为目的的监管，以保障社会效益为目的的管理，以维护国家安全为目的的调控都是必要的。但是，我们对服务业的管理，长期保留了计划经济时期形成的制度和方法，与新的形势严重不协调。一方面，该由政府部门负责管理的资质审查、合规性监督等等很不落实；另一方面，该由企业或事业法人自己独立经营自主负责的事情又常常听命于政府部门。这在市场中介机构、教育、文化单位尤为突出。这导致服务业发展困难重重，活力不足，无论是经济效果还是社会效果都很不理想。
    四、需要澄清的认识问题
    我国经济特殊的非均衡状态的形成，主要源于客观的国内和国际原因。特别是当我们把历史惯性理解为无法随意改变的因素时，更应当这样看待现实。但是，主观方面的原因也无法忽视。这对于现在和今后更具有决定性的意义。
    所谓主观原因，归根结底就是没有牢固确立客观全面观察和分析事物的思维方式。经济发展和政策措施常常带来正负双重影响，因此经济学家不得不时刻想到事情的两个方面。然而，我们过去的教训在于常常过分地强调某个方面而忽略或否定另一方面。这自然会片面地反映事物的矛盾性质。并且，还存在着一些并非是问题的问题，或者曾经是问题的问题。这很容易误导我们的方针和政策。这里择其要者略作分析。
    （1）工农业与服务业哪个更重要？这样提出问题本身就是不正确的。产品和服务的关系，实际上就是一、二次产业与三次产业的关系。传统的哲学和政治经济学告诉我们，物质第一，物质生产是基础。但是这里的物质和物质生产是不包括服务的。在相当长的时期内，我们将服务业视为非生产部门，竭力予以限制和压缩。后来提出发展第三产业，也是将其放在补充的、附属的、次要的、第三位的经济活动来对待。这是导致服务业严重滞后的重要原因。事实上，马克思和恩格斯多次明确阐述过，生产活动包括服务类活动，而且包括精神产品的生产活动。从经济内部的联系来看，物质性产品无疑具有基础意义，但是服务本身有一部分就是物质性生产的必备条件，而另一部分则直接提供给消费，满足社会和家庭的需要。因此，服务业是农业和工业的依托，是国民经济的纵深。更重要的是，服务业还是国民经济的先导、中枢、核心。国民经济中最具有活力和生机的部门都集中于服务业之中。服务业的规模和比重，是经济发展水平的最好衡量尺度。愈是现代化程度高的经济，服务业的份额愈大；而且愈是服务业发达的国家，常常愈是占据领先地位的国家。产品与服务的比例关系，在相当大的程度上也就是物质资源与人力资源的关系，是有形资产与无形资产的关系，是传统经济与知识经济的关系。一个国家的经济实力可以区分为两类，一类是硬实力，主要由钢铁、机械、粮食等工农业产品的生产能力来体现；一类是软实力，主要由金融、文化、教育、科技等服务业水平来体现。如果继续把第三产业仅仅理解为饭馆、旅店、擦皮鞋、修电器，差不多可以看作是一种“犯罪行为”。
    （2）城市化会影响加强农业吗？绝大多数发达国家的经验证明，这两者并不是对立的，而是高度一致的。但是，对于我们来说，五十年代大跃进时城市疯狂扩张，造成惨痛后果，留下来的阴影至今挥之不褪。中南美洲和亚洲一些国家的过度城市化，形成贫民窟灰色地带，也常常让人思之恐惧。毫无疑问，没有工农业的持续发展，城市化的持续提高就没有基础；但是，同样重要的是，没有城市化的持续发展，工农业也无法持续提高。在工业化高速推进时期，城市化进程不仅可能而且应当与之相适应。人们最担心的是城市发展会占用更多土地，从而会影响农业。就居民占用的住宅等生活用地来比较，城市化会带来土地节约而不是浪费。据统计，目前我国城镇居民人均用地133平方米，而农村居民是182平方米。高度分散的村落还由于道路、供水、供电设施等等而占用更多农田。现在的问题是，除了权钱交易等违法行为外，主要是由于土地利用规划不落实，执行规划不严格或任意修改规划，因此严格保护耕地的规范尺度成了松紧带，乱占滥用土地成为风气。
    城市人口集聚程度取决于农业的供给能力。农业科技水平很低时，对劳动投入依赖极大。
    从八十年代以来，我国农业生产水平的提高不再依赖劳动力数量的增加。农村剩余劳动力转移速度放慢，或多或少已经成为农业进一步提高生产效率的障碍。经营规模过小，不利于专业化和综合效益的提高。因此，加快城市化进程，是农业现代化自身的需要。发达国家历史上都曾出现过快速城市化时期，但是也都是农业大发展时期。以日本为例，1930年至1940年城市化水平年均增长率为5.7%，1950年至1960年年均增长6.9%，相当于我国目前的两倍，同期耕地却没有减少，农业结构调整步伐加快，提高了现代化水平。
    （3） 县域工业要不要集中？英国和欧洲在工业化时期，因为寻求低成本，工业不断从城市地区向农村地区扩展。我国情况完全不同。我们的工业布局无疑是过度分散了。特别是县以下的工业企业，绝大多数设在村里。最近一些年，沿海发达地区撤乡并镇，乡镇企业向园区集中，取得了很大成绩。但是，目前多数沿海地区是按镇或中心镇来设置工业区，其可持续性如何，也颇需要研究。至少不应当普遍如此。首先，在市场竞争进一步发展之后，这种分散座落的企业在交通、信息等等方面都处于不利地位，很难避免被市场淘汰的命运。其次，基础设施建设和其他公共服务很难改进和完善。第三，环境污染问题必然日趋严重。由于高度分散，污水和垃圾处理成本很高，因而难以真正控制污染。等到过去若干年后再来核算，治理的代价可能会大大超过收益的总和。考虑到人民付出的牺牲，更不划算了。如果说早期资本积累时期还可以理解，那么在资本已经较为充裕的现阶段，似乎不再有任何必要去这样做。因此，在中西部地区，一定要尽力避免工业遍地开花，应坚决放弃“农村工业化”的口号和目标。在东部发达地区，应当坚定不移地提高工业的集中程度，加快结构升级，把发展重点放到服务业和高新技术产业上来。
    （4） 资本、技术与劳动力是不是只有替代关系？资本、劳动和技术，事实上有更密切的互补关系。我们处于技术进步飞速发展的时代，更难得的是资本非常充裕，而且由于人口超大规模，国内市场极其广阔。经济开放度的不断提高，还使得我们能够利用国际的资源和市场。因此，除了由于自然和环境的原因，在中国不应当限制任何产业。我们既需要数量也需要质量，既需要尖端工业，又需要最普通的工业，特别是还应当大力发展手工业。在发达国家，手工业常常与服务业相结合，创造了大量的就业岗位。无论是单一要素密集产业，还是双要素密集产业，以及三要素密集产业，都可以成为中国的优势产业。发展产业和扩大就业不宜在粗放、集约之间来回打圈子。我们的问题不是产业种类太多，恰恰相反，结构雷同是严重缺陷。地区优势没有得到充分发挥，不同的资源禀赋没有得到充分体现。对于单个企业，或单个行业来看。甚至对于农业和工业整体来说，随着技术进步、劳动生产率提高，对劳动需求会逐步降低。从国民经济总体上来说，资本替代劳动并不具有必然性。值得注意的是，如果具体到某一个省、市、或县，也要发展各种产业，那就可能造成灾难。
    （5） 人口多就业必然困难吗？作为世界上人口最多的国家，就业压力似乎必然超过其他国家。其实，这并没有多少科学依据。人多，劳动力多，同时也意味着需求多，市场潜力大，相互服务的规模可以同步扩展。从人口密度来看，中国低于西欧，更低于日本和亚洲“四小龙”。世界上商品经济最早发展起来的地方都是人口密度相对较大的地方。更重要的是，中国目前的就业难不合常规。我们固然有4.3%的登记失业率，有人估计实际的失业率要翻一番，但是结构性的就业不足程度，极有可能超过这个比率。我们缺乏大量的专业人才、技术工人和合格的熟练工人，包括保姆。从大的方面来看，首先，第三产业容纳就业的潜力远没有充分发挥。近些年每年净增加的非农就业岗位700－800万个，全部来自服务业，但是，以目前的工农业水平，服务业仍然可以再额外增加上亿个工作岗位。第二，手工业需要振兴。手工业产品属于高附加价值产品，因此，发达国家的手工业吸纳了相当可观的就业人员。我国由于旅游、休闲、文化、艺术产业的不发达，手工业甚至处于萎缩状态，这是迫切需要改变的。第三，非正规就业市场前景极为广阔。非全日制工作、季节性工作、弹性劳动制、定时服务、定量服务以及在家工作等等，都可以为成千上万的人提供合适的就业机会。总之，如果说中国的劳动力供给是无限的，那么市场需求也是无限的，就业机会同样是无限的。
    （6）农民进城会影响社会稳定吗？世界范围的经验表明，工业化时期农民进城是必然的潮流，政府如果强行限制，既难以真正奏效，也没有任何合理依据。落实以人为本，必须使农民的生存和发展条件与城市居民趋于一致。国际机构的研究证实，在所有国家，离开农村的人其生活境况通常都要比留在家乡的人要好得多。特别是在今天的中国，在城乡实际收入水平和消费水平相差4－5倍的情况下，怎么能让农民，特别是青壮年农民安心留在农村？只要生在农村或者在农村生活过几天的人，都会相信这是绝对不可能的。如果我们继续把数以亿计的农村剩余劳动力限制在农村，不管采取什么办法，提高他们的收入最终只能是一句空话。即使大家都能种植黄金，那么黄金也只会卖成石头的价格。我们不可能改变市场规律和世界发展规律。
    目前农民工在城镇遇到的问题，主要是因为我们在体制上、政策上依然采取了排斥和限制为基调的方针。对于农民工的社会、经济和政治歧视，发展下去有可能酿成严重的矛盾和冲突。这是需要忧虑的。有人担心农民会一下子都挤进城市要饭吃，使得城市和政府都无法招架。这种可能性是不存在的。由于传统和文化的不同，中国农民并不习惯于盲目流动，特别是老年人更愿意留在农村，青年人出去也会先行试探，逐步在城镇站稳脚跟才会举家迁移。因此，不会形成难民潮式的人口机械转移。政策引导加强后，更为稳妥。问题恰恰是，我们在城市化方面的战略、规划、法律、政策都很不清晰。
    （7）出口比进口更重要吗？出口是为了进口，因此进口比出口更有目的性意义。但是由于外汇长期短缺，涉外经济中形成了一整套的出口优惠政策，逐渐地扭曲了市场关系。本来就有成本优势的出口产品，在国际市场上更具价格竞争力。这对扩大市场占有率产生了很大的促进作用，为世界各国中间商、消费者提供了巨大的实惠。
    但是，出口价格水平和进口价格水平的变化，脱离了国际比较价值，不能真正反映劳动生产率的实际情况。为了换取相同数量的外国产品，我们必须出口更多数量的本国产品。出口的数量在不断扩大，但是出口的素质却提高缓慢，高技术附加值产品（特别是有自主知识产权的产品）比重很低。出口的可持续性受到损害，过度鼓励出口最终限制了出口的发展。另一方面，在正常情况下，进口有助于提高国内的技术水平、管理水平，引进先进的经验和人才，限制进口很可能最终限制了本国产业结构的调整和升级，限制了本国经济的成熟，同样也限制了未来出口能力的提高。显然，我们不能出于保护国内落后产业的目的以及其他任何短期利益的理由来限制进口。
    （8）贸易顺差一定比逆差更好吗？我们长期在原则上、概念上提倡进出口平衡，实际上更希望看到顺差或较大顺差。然而，过大的顺差和过大的逆差一样，也会产生许多消极影响。首先，这会导致国外多占用我们的经济资源；其次，这会影响我国及早引进先进的技术和管理；第三，这会减弱货币政策的独立性。此外，还有可能增加贸易摩擦。对外经济的不均衡反过来又加剧了国内经济的不平衡。这些年来宏观问题的症结就表现在这里。对外经济不均衡，本质上是国内经济运行不均衡的外在反映。当一国的总需求超过国内总供给，会出现经常项目逆差。反之，当国内总供给超过总需求时，会出现经常项目顺差。一国持续高通胀，会导致本国货币实际汇率升值，削弱出口竞争力，进而造成经常项目收支逆差。反之，当一国发生通货紧缩，本国货币实际汇率就会贬值，就有可能进一步增加贸易顺差。无论上述哪一种理论都说明，要解决国际收支问题必须从国内经济调整入手。同样，国际收支问题取决于国内均衡，但对外不均衡同样也会反作用于国内均衡。不稳定的外部环境通过国际商品市场或国际资本市场可以对一国经济产生不利影响。
    五、回归均衡发展的总体战略
    我国经济的非均衡现状与持续快速协调健康的发展要求相去甚远。调整和改变非均衡趋向，不仅有利于中国，同时也有利于世界。在经济全球化日益发展的条件下，任何主要经济体是否平衡和稳健都会影响到其他许多国家甚至整个世界。在经济发展上，不再有完全独立的一国利益。特别是中国这样的经济体，按购买力平价计算，决定着现阶段世界经济增长的四分之一份额，不能不引起全世界的关注。从中国自身来看，我们也并没有更多时间去拖延这种调整，回归均衡发展是最佳选择。
    中共十六大和十六届三中全会提出了全面建设小康社会的宏伟目标，以及全面的统筹协调方针，奠定了实现均衡发展的理论和政策基础。胡锦涛总书记、温家宝总理关于科学发展观的讲话，阐明了一系列重要的指导原则。
    回归均衡发展，自然意味着要顺应经济社会运行的规律，切实推进产业结构的调整和升级，在把握好宏观调控的条件下，加快经济体制改革和对外开放的步伐。我们曾经提出“以结构调整为主线”的口号，只有在体制和政策方面采取实质措施才能使之真正落实。根据上述分析，我们认为应当抓住以下五个方面作为战略基点：
    （1） 让市场在调整结构中更充分地发挥作用。坚定不移地理顺生产要素价格关系，消除利率、租金、税率、汇率、工资等等方面的扭曲。按照“统一、开放、竞争、有序”的要求，检查和评估各种市场，将每个领域的每一项缺陷与不足列在明处，落实解决的办法和负责的部门。清理相关政策和法规，继续整治各种乱摊派、乱收费现象，将取消各种违背实际成本收益关系和公平竞争原则的政策优惠作为重点。既要惩处增加市场交易成本的行为，又要严格制止行政性地压低要素价格的做法，恢复市场客观、自然的本性。充分注意不同商品和不同要素的市场个性，制定和落实与之相适应的监管办法。例如，煤炭和电力都是商品，然其市场属性差别很大，采取笼而统之的制度安排，必然不能如常运行。在服务业里，更是一种行业一种市场模式，甚至一种行业有许多市场模式。尤其需要注意的是，许多服务业领域，同时具有公益性和经营性，其市场先天就是“不完全市场”，或者说是“半市场”。例如教育、科研、文化、卫生、体育等等都具有这种性质，且相互之间又有区别。在这些领域恰当地界定市场的边界和运行方式，是使市场机制在资源配置中发挥更大作用的一个重点和难点。
    （2） 让政府在公共领域尽到自己的责任。政府职能已经被明确界定为四个方面：经济调节、市场监督、社会管理、公共服务。在市场经济条件下，所谓经济调节，是指政府对经济的间接调控，即所谓宏观管理，因此，应该愈来愈集中于中央。地方政府要从这个领域退出，否则就不能避免行政干预和市场扭曲。市场监督既有中央政府的责任，也需要地方政府发挥作用，市场监管的力度迫切需要加强。这方面的职责划分和配合还需要继续探索，但是方向和任务已经比较清晰。比较而言，社会管理和公共服务都比较模糊。首先是最基本的公共物品的供应没有完全保障。例如义务教育，存在很大的城乡差别和地区差别。公共卫生、社会治安、司法条件、基本的文化和体育设施等等也莫不如此。第二，社会管理出现了许多空白。由于经济转型，社会生活变革十分深刻而广泛，传统的以单位为基点的社会控制体系逐步解体，但是新的组织架构却没有相应建立起来。第三，政府的行为方式未能及时转变。主要依靠行政命令、红头文件、会议布置来落实工作，成本越来越高，效果越来越差。政府事必躬亲，什么事都要自己做，既管不全又管不好。本来应当发挥很大作用的自治机构、半政府机构以及各种非政府组织，发育很不充分，有的甚至完全缺位。还有的虽然早已有之，例如工会、妇联等等，行政化倾向严重，自身也面临着转变理念和方式的艰巨任务。
    （3） 让农民平稳有序地转入城镇。人口向城镇聚集，是经济社会发展的必然趋势，既不能压抑，也不能跃进。由于中国有较大的历史欠账，需要而且可能采取一些超常规的调整。在未来相当长一段时期内，城市化率年均提高2个百分点左右也并不是不可能的。关键在于要解决好农民向城镇转移过程中的矛盾和问题。我们应当采取的是鼓励、接纳、融合的方针。需要有教育、培训和就业担保，权益保护，包括工资、住房和社保。党政工青妇，所有的机关、学校、工矿都应平等对待进城务工人员。中国的产业工人历来都是以离乡农民为主体构成的。有煤炭工人、钢铁工人、建筑工人，没有“农民工人”。因此，因当逐步取消“农民工”的称谓和身份标签。必须坚决推进统一城乡就业市场的各项政策，为农民非农就业创造各种必要的条件。各级各行业工会都要把来自农村的职工纳入自己的组织之中，使其在合同、工资、福利、公民权利等等方面切实得到公平对待。高度重视进城农民的住房问题、子女教育问题，要有计划有步骤地将其纳入城镇公共政策的管理范围。各级政府要真正落实已出台的法律法规，为在城镇就业的所有职工建立起社会保障。由于土地被征用而转入城镇的农民，应当一律规定将其纳入基本养老和医疗保险。建立土地基金，为更多农民向城镇转移服务。
    （4） 让沿海与内地更紧密地联系在一起。这是关系中国经济未来存亡的战略问题。必须按照符合市场规律的方法，通过市场机制的作用，加强地区之间的联系与合作。通过规范金融、土地和劳动力市场，这个目标是完全可以达到的。扩大内需不仅有利于中西部，从长远看，更有利于东部。如果不把外贸依存度逐渐降下来，沿海的产业会成为永远长不大的树木。东部地区产业结构必须升级，将一部分基础性产业和劳动密集型产业转移到内地。在沿海地区，最重要的是理顺市场关系，坚决消除“低价招商”，限制数量扩张，鼓励质量提高。进一步实施西部大开发战略，振兴东北等老工业基地，支持中部地区承接东部地区的产业转移，形成各具特色，互相补充的产业结构，全国统一的市场经济体系。实现生产要素的自由流动，特别是东部的资金、技术和人才也能够向中西部流动。利用外资的政策应当充分考虑地区差异。切实改变东部地区投资者事实上以低于正常市场价格获取土地、资金和劳动力的问题。深化土地制度改革，推行非农用地的市场竞争。深化财政金融改革，使中西部地区的融资环境发生根本改善。以整治“血汗工资”为重点，坚决打击劳动力价格人为低估现象。
    （5） 让国内经济更合理地融入世界经济。中国经济的崛起，势必会极大地改变世界的经济、政治和文化格局。一般制造业产品价格会长期走低；初级产品价格可能重新上扬；能源在可预见的将来不会有新的革命，因此其供求关系会发生很大变化；环境和水资源的国际协调将进一步显露其必要性。无论是中国还是中国的伙伴，都必须学会以正确合理的方式实现共处。我们应当在互惠互利前提下，发展与外部的经济联系。在粮食、能源、原材料、制成品、金融、外汇等国际市场领域，加强协调，增加互信，形成稳定的供求合作关系。以负责任的态度，着眼长远利益，实现共同繁荣。公平合理地对待贸易摩擦，妥善处理经济利益矛盾和争端，切实保护投资者权益。加快实施“走出去”战略，积极发展双边和多边投资贸易自由协议。加强与国际金融机构的联系，发展多国合作，全方位保障国家经济安全。
    六、主要的政策措施
    根据上述总的原则方针，需要制定和执行一系列具体的政策，包括实施改革和开放举措。
    1，土地、城市与环境政策。
    实行最严格的土地保护制度是绝对正确的。中国的农业、生态、城市环境和国家安全决定了这一点。同时，这也是产业结构调整和升级的需要，提高经济素质和效率的需要。问题的关键在于,必须在法律上政策上落实到每一个地块,否则我们只能靠“搞运动”式的清理，而且始终不能真正完全落实。非农土地使用，还应有区分东中西地区的差别政策，区分大中小城市和城镇的差别政策，促进节约和效益。严格有效控制非农用地，必须从实际出发，同样需要“开正门，堵旁门”。
    全面鼓励农民进入城镇的各种方式。一是所在乡村，由于非农产业发展，设立市或镇，自动转变；二是乡村合并调整，由原住村搬入城镇；三是在有一定收入水平的前提下，在中心城镇购买或租住房屋，部分地移居城镇，主要目的是获得农村缺乏的重要服务，例如送子女上学；四是进入大中城市谋生，从事非农工作；五是由于各种政策和商业原因，移民搬迁到城镇。这些也是世界各国，特别是日本和韩国等东亚国家走过的共同的城市化道路。
    （1） 从法律、政策和管理实践上，尽快统一城乡规划。目前城市规划与农村规划截然分开互不衔接，从理念到管辖都不相同，难以实现城乡统筹，而且还造成许多其他管理方面的漏洞。
    （2） 从非农用地的源头上堵住浪费。从规划的每个方面都节约土地。首先是提高城镇规划的科学性，例如城镇布局不能过于分散；其次要提高工业规划的科学性，例如县以下的工业一定要逐步集中到较高程度；第三要提高交通规划的科学性，例如，在同等运能的前提下，要增加铁路减少公路。
    （3） 工业和城市发展，要尽量利用非农土地，包括山地、丘陵、荒滩。鼓励有条件的地方在科学合理的前提下填海造地。
    （4） 对沿海发达地区立即实行“非农用地总量零增长”政策。冻结发达地区城镇和工业用地，首先是保护环境的需要，同时有利于提高当地人民生活质量，有利于实现土地、工业、人口“三集中”，加快实现当地的现代化和创造良好的可持续发展条件。同时允许一定条件下的土地置换，增加大中城市用地，减少城镇占地。
    （5） 建立和完善农村土地经营权流转制度，进城农民宅基地定期核查退收制度。各地可以采取切合实际、能为多数人接受的政策和做法，解决进城定居农民两头占用住房和土地的问题。
    （6） 各地要从自己的实际出发，有计划有步骤地推进乡村撤并，并使之与农村基础设施建设、公益事业投资紧密结合起来。搞好土地整理和复垦，这方面应当认真借鉴日本、德国等国家的经验。
    （7） 建立土地基金，探索农村土地国有化。扶贫移民、生态移民、工程移民应当改变方向和方式，将富裕地区、发达地区、城镇地区作为主要的移民目的地。
    （8） 进一步加快户籍制度改革。允许各地根据自己实际，实行居住证制度，对于有稳定就业和住房的进城农民，允许迁入户籍。与此同时，也要从多方面淡化户籍制度的影响。
    （9） 城市公共服务向进城农民有序开放。例如，义务教育、疾病预防、就业培训，经济适用住房、群众性体育和文化设施等等，由各地制定出可行的办法和措施。
    
    （10） 调整行政区划，增设市和镇，将非农就业占主体的农村地区改变为城市地区。应当采取特殊的法律和行政措施，为实际城市化水平较高的县镇乡村提供设市设镇的方便，坚决排除各种维护不正当利益的干扰和阻挠。与此同时，停止增加那些名不符实的“地改市”和“市管县”。
    2，就业、工资与社会保障政策
    增加就业的关键是推动人口聚集和第三产业发展。毫无疑问，最重要的是深化改革，理顺市场关系。但是，即使在资本主义发展史上，也并非完全通过自由市场的作用来实现。例如，英国曾经有过激烈的“圈地运动”，日本明治时期町村合并减少了80%。在意大利，300多年前面包从每家每户生产转变为专业的作坊，最初也是由于市政当局采取了强制的措施。今天，我们无疑不能再采取资本主义的这种做法。但是，政府的引导和鼓励对于深化社会分工，刺激新兴产业仍然具有重要意义。许多地方政府在开辟多种就业门路方面，已经创造了大量生动新鲜的经验，应当进一步进行积极大胆的探索。
    （1） 将增加就业岗位作为地方政府的重要工作目标。积极鼓励民营经济，帮助中小企业、手工业个体户，扶持社区服务以及其他各种第三产业。
    （2） 宣传普及正确的择业观念，促进社会形成劳动光荣、行业平等的风气。
    （3） 加强就业指导和培训，切实解决结构性失业问题。
    （4） 从政策上高度重视非正规就业、非全日制工作岗位。从制度上多方面鼓励各种灵活的就业方式。在制定就业发展计划时，应把家务劳动作为一个行业来对待。
    （5） 整理和规范劳动力市场，清理违规雇佣劳动力现象，查处侵害劳动者权益的行为。统一城乡劳动力市场。
    （6） 逐步建立正常的劳资谈判机制，使工资真正由市场供求关系来决定。
    （7） 加快实施“社会统筹与个人账户”相结合的基本社会保障制度，真正做实个人账户，划拨国有资产，弥补老职工养老基金积累不足的缺口。
    （8） 把定居城市的农民和失地农民纳入统一的社保体系。
    3，金融、财政与税收政策
    金融和财税方面既要坚定维护和发展全国统一市场，又要有全国统筹考虑的地区性政策。促进东中西部协调发展。
    （1） 根据早已具备的条件，加快推进货币、资本、保险、外汇等领域的市场化改革。完善金融产品的市场定价机制。
    （2） 金融服务业本身需要加快发展，无论是支付清算还是信贷融资，无论是股票、债券还是货币、票据、保险，都需要大力发展。应当制定全面促进金融业发展的规划和政策。
    （3） 建立和完善覆盖全社会的交易信息系统，将商品、服务、工资、投资等各种交易活动纳入这个体系，为市场监管和财政税收监督奠定良好基础。为此必须动员全社会，尽力推广非现金交易，推广收银机，全面建账，普及簿记。
    （4） 在完善行政事权划分的基础上完善分税制财政体制。改变政府片面追求工业产值的倾向。逐步将税收重点从生产环节和交易环节转移到收入和交易环节。
    （5） 发展和完善地方财政收入体系，加强对个人所得税的征管，建立、培养物业税（财产税）和遗产税、赠予税。
    （6） 鼓励对社会公益事业的捐赠。财政和税收政策应给予优惠，社会应对捐献者广为表彰。
    （7） 进一步增加财政用于社会服务方面的支出比例。坚决压缩直至取消政府对经营性部门或项目的拨款和资助。
    （8） 坚定不移地迈出统一城乡税制的步伐，在取消农业税后，要将规范农村地区的增值税、营业税和所得税作为重点。
    4，对外开放与国际收支政策
    进一步加大对外开放有利于矫正中国的结构失衡。坚持“基本平衡，略有结余”的国际收支方针，促进充分利用国际国内两个市场和两种资源，实现国内经济与国际经济的均衡。
    （1） 继续推进服务业开放，政策基点应当由被动转变为主动。鉴于国内就业结构调整的迫切需要和相关人才、经验的缺乏，应当进一步加大服务业对外开放的力度和范围。
    （2） 调整外贸政策，逐步减少对出口的过度优惠待遇。切实改善外贸出口结构，减少国内稀缺资源和高能耗产品的出口，控制一般制造业产品的外销数量，同时促使发达国家改变对中国的技术出口限制，提高进口素质。
    （3） 切实落实“国民待遇”，统一内外资企业的政策环境。认真检讨和评估外商投资政策，对低技术高污染的行业，国内外市场严重过剩的产品，以及容易造成投机炒作和资产泡沫的投资活动，适当加以限制。
    （4） 坚决地稳步地实施“走出去”战略。重点支持国内企业到海外开发能源、原材料和农业，建立有优势的制造业海外生产基地，开拓市场，发展营销网络。
    （5） 拓宽资本流入与流出渠道，逐步使人民币资本项目交易从部分可兑换过渡到基本可兑换。
    （6） 完善人民币汇率形成机制，使市场供求发挥更大的作用，使人民币汇率在合理均衡的水平保持基本稳定。
    （7） 积极引导人民币在周边地区流通，发展双边本币在贸易和投资中的支付清算功能，参与区域性货币合作，逐步减轻国际经贸和金融活动对少数几种货币的依赖。
    （8） 进一步完善对资本流动的监测和调控，防范和化解外部风险，确保国家金融和经济安全。
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    （郭树清，国家外汇管理局局长。《比较》2004年总第15期。）