贾康：PPP模式推动特色小镇建设的可行性

    
    
    （本文发表于《中国国情国力》2018年6月）
    摘要：基于公共治理范式下的PPP构建，有利于更好地权衡处理“有效市场+有为、有限政府”的组合关系。特色小镇采用PPP模式运作，一方面能够让特色小镇建设获得较为充足的社会资金；另一方面，利用民营企业先进的管理手段和技术能够使特色小镇未来的经营更加优质高效。
    关键词：PPP模式；治理创新；特色小镇建设
    党的十九大报告提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。为更好地优化供给结构以克服“不平衡不充分”的制约，增加有效供给满足人民需要，在不增税、不增债并扩大基础建设投资的前提下，采用政府和社会资本合作模式（PPP）创新特色小镇建设成为必然选择。
    PPP是治理创新的有效工具
    PPP在带来融资革新的同时，也带来了管理、治理的革新。当前政府选择PPP模式积极地推进现代国家治理中的制度创新，是实施和谐社会管理、贯彻“中国梦”发展战略的客观必然要求。
    1.PPP 是一种新型的项目融资模式
    PPP在兴起之初，目的是为基础设施融资，具体包括公路建设、铁路建设和水利建设融资。由于财政支付很难覆盖基础设施的实际需求，所以只能有效利用社会资本，并允许社会资本以收费的方式收回投资，它在一定程度上弥补了政府资金的不足。正是这种政府带动社会资本参与基础设施建设的做法，使得社会资本从在商言商立场出发，也可锁定相当长的时间段而按照“非暴利但可接受”的水平盈利，因此PPP迅速得到社会资本的肯定和欢迎，随后这种融资方式被不断地运用到基础设施建设的各个方面。由此，以PPP方式融资参与小镇建设成为治理变革的一个很直观的升级式创新。
    2.PPP是一种管理模式的创新
    PPP能够缓解我国财政支出压力，对于解决政府供给低效问题，更具建设性和创新意义。PPP是关于计划、建设和开发基础设施，分享或重新分配风险、成本、效益、资源和责任的新型管理机制，其管理职能也是它受到大范围推广的重要原因。由于政府、企业和专业机构在PPP中“优势互补”，实现“1+1+1>3”，所以 PPP 的作用并不仅限于数量的最优化，还能提高政府供给的质量和效率。千千万万个PPP项目多赢式的包容性发展，是优化小镇建设模式的重要保障。
    3. PPP 是一种治理模式的创新
    PPP的合作治理机制把政府与非政府组织整合成“合作型组织”，实为用组织机制升级代替一部分传统政府功能的国家治理现代化取向上的创新。不容忽视的是，传统政府供给不仅存在低效的问题，往往还有对公共利益的偏离。PPP既有利于转变传统政府的供给机制，使地方政府在公共工程领域从传统单一年度的“预算收支管理”，转为更为合理的中长期“资产负债管理”，还可以其阳光化的公共参与和多方监督，有效矫正和防范以往容易产生的偏离公共利益的弊病，在“目标导向”与“问题导向”的结合上，形成对于“善治”的独特贡献。
    PPP模式参与小镇建设的必然性
    在公用基础设施投资方面，政府一直居于主导地位，然而这种供给模式存在诸多问题。从“收”的角度来看：仅靠税收筹资会导致供给不足，因为税收增加受法定约束和社会可接受度约束。政府债也会导致代际负担不公，从一定程度上说公债属于税收的一个变种，不可能无限制地增加。从“支”的角度看：公用基础设施建设对财政支出资金的争夺往往会导致同级政府部门之间或者上下级政府之间的不良博弈，这不是一个正向激励。因此以PPP模式引入社会资本参与公用基础设施建设，包括特色小镇建设，有利于缓解税收扭曲、公债的代际不公及财政拨付无序等矛盾。
    众所周知，小镇建设应该更多地从公共利益、公共责任和政府对民众诉求的回应性来思考相关公用基础设施建设的公共价值所在。新型城镇化过程中发挥PPP合作模式潜力的一大关键，在于从基础设施融资、建设、运营和维护着手，由政府引导社会资本参与其中或提供各种支持，通过与社会资本签订合同，引导私人部门积极参与小镇建设。需要强调的是，PPP并非一般的跨部门合作或参与，是新型的政府企业间以契约为约束的伙伴机制，以合作共赢的方式参与公用基础设施建设。但要可持续地发展PPP合作模式，绝非订立契约那样简单，需要稳固的基于合作者间的信任和法律、契约所保障的相互合作，其中所承诺的目标规划、资源整合、收益共享、责任共担及协调服务等需要以改革缔造的制度环境升级版来保障。
    实践中不难看到，小镇建设主体的多元化成为时代改革的诉求，以 PPP 合作模式引进社会资本并参与小镇建设，无疑是顺应时代发展的应有作为。
    特色小镇应用PPP模式的可行性
    2017年11月10日，财政部发布的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》明确指出，进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，防止 PPP 异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量。这份通知剑指当前我国PPP市场中的诸多不规范现象，标志着我国PPP发展将进入提质的新阶段。今年4月24日，财政部发布的《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》，肯定了PPP示范项目在引导规范运作等方面发挥的积极作用。同时，也对部分示范项目执行走样、进展缓慢等问题进行了规范管理。不难看出国家对PPP的清理整治打的是组合拳，正在循序渐进、稳中有序的推进PPP的规范发展。
    社会资本以PPP模式参与投资小镇建设具有相对优势，政府要利用其优势探索能够自觉改进效率的新政策体系及实施机制。政府与社会资本合作与互动的机制创新，可带动政府治理方式的转型升级，这种合作与互动被认为是提高公私合作的有效性与合法性的努力。近两年在改革发展中，PPP合乎逻辑地成为在新阶段的重要创新内容，其发展总体而言仍属动员和培育期，可说是方兴未艾，而且从潜力和态势上讲，以后有望如火如荼地展开。对于尚处于探索阶段的PPP模式而言，能否尊重市场机制与公共价值的结合而实现善治，是影响PPP在小镇建设中推广的重要因素。
    小镇建设具有整体性、协同性，包括要对制度顶层设计的系统性和统筹性进行把握；同时也要对民生的升级版诉求给予更多的关注，包括政府供给的数量、质量、效率、有效性与合法性等。小镇建设体系是一个有机整体，推进政府供给体系的创新发展与因地制宜、有所节制地增强供给能力，是政府实现善治过程中不可偏废的两个方面。基于公共治理范式下的PPP构建，有利于更好地权衡处理“有效市场+有为、有限政府”的组合关系，是我国公用基础设施建设有效性与合法性的重要来源，它必然带来从融资到管理，再到治理的创新，标志着我国政府开启现代治理、推进特色小镇建设的善治篇章。