郑永年：“一带一路”五年评估

    薛力注：中国的“一带一路”倡议到2018年9月将满五周岁。“一带一路”是世纪工程，五年只能算开了个头。但五年的时间也不算短，以此为一个小周期对“一带一路”建设进行评估、改进，大有必要。
    几年实施的情况可概括为“成效巨大、问题凸显”。一方面，“一带一路”作为新时期中国对外关系的顶层设计，其所激起的“涟漪”已波及全球，其对国际政治经济文化的影响尚在彰显中。历史地看，“一带一路”建设展示了中国人天下治理理念的一大变化，这一倡议很可能跻身对世界影响最大的共和国外交决策之列。另一方面，“一带一路”作为人类历史上前所未有的以和平方式重塑世界的重大尝试，不可能先有一个周详的设计再落实，“边设计边施工”碍难避免，因此，出现一些问题并不奇怪，关键在于分析问题、解决问题，并避免发生重大失误。而倾听天下广议，将大有助于中国客观把握问题的症结所在。为此，笔者所在的团队酝酿了一个计划：在全球选择一些国家，对这些国家研究（或比较熟悉）“一带一路”的重要人士进行访谈。第一站我们选择了新加坡的若干人士为访谈对象。首篇的访谈对象是新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年。
    访谈时间：2018年7月4日
    访谈地点：新加坡国立大学东亚研究所
    中方访谈人员：薛力，中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员
    本稿件经访谈对象审定
    薛力：在您看来，中国推进“一带一路”的原因是什么？
    郑永年：主要是中国的资本、产能和基础设施建设技术三者。当中国的资本过剩了，中国资本也和其他国家的资本一样会“走出去”。“一带一路”之前，中国资本实际上已经开始走出去了，“一带一路”推出后加快了这一过程。“一带一路”出台也是基于中国产能过剩的考量。经济增速从以前两位数的高增长下降到6.5%，相差至少三个点，导致产能大量过剩，所以需要去产能。但三个点的产能不可能马上去掉，所以需要走出去。中国的基础设施建设技术、过剩资本、过剩产能，加在一起使得中国在国外进行基础设施建设，具有比较优势。
    这一点与西方手法并不一致。“一带一路”沿线国家都需要基础设施建设以推动经济发展。就东南亚国家来说，除了各国自身的基础设施建设，还致力于国与国之间的互联互通。因此，基础设施建设所需资金缺口巨大。但现有世界机构如世界银行、亚洲开发银行很少投资于基础设施，所以给中国留下了投资的空间。但这不同于以前的国际援助，是在商言商，是为了中国自身的可持续发展。西方资本走出去也是为了自身的可持续发展，差别在政府层面。
    西方之所以总是对“一带一路”和“走出去”产生误解，是因为西方是私人资本的走出去，但中国资本走出去大部分靠国有企业，而国有企业被他国认为是政府的一部分。如果中国是私人资本走出去则完全是市场行为，与他国谈条件的时候可以在商言商。但由于是国有资本，这和国际援助又分不开，而且还具有政治性。这种误解就是资本与国家结合滋生出来的。
    薛力：中国明白基础设施很难盈利，为什么还要大力开展此类建设？
    郑永年：中国高科技含量资本不多，基础设施是中国强项。虽然基础设施盈利少且周期长，但由于中国的高科技空间较小，其他空间大多被西方占用，所以只能依靠基础设施的空间走出去。当前西方的资本分为三部分：实体经济，包括基础设施；金融资本；互联网资本。实体经济在西方尤其是美国的资本中很重要，但真正盈利的是金融资本和互联网资本。实体经济能解决就业，但从资本角度看，其本身并不那么重要。虽然中美都在发展实体经济，但华尔街重视的是金融资本和互联网资本。西方对基础设施等实体经济已经不那么感兴趣，这给其他国家留出了发展空间，但西方国家仍会批评中国的行为是“新殖民主义”。实际上，如果中国不（在这些国家）进行基础设施建设，其他国家也不会去做。
    薛力：“一带一路”主要是经济驱动的么？一些人认为有政治动因，您的看法是？
    郑永年：我认为不具有很大的政治原因，如果有也仅仅是辅助性的，不是主体。如果具有政治原因，中国就不应该采取这些做法。但在现实层面，即使没有政治原因，他国也会将其视为具有政治原因。大规模的基础设施建设尽管是经济项目，但也会带来政治结果，如缅甸的密松水电站；越南也永远不会让中国造一条从南到北的高铁，泰国则在中国和日本之间寻求平衡。国有资本规模大，大就会有政治性，别国不将其视为经济项目而是政治项目。一旦视为政治项目，就会意识形态化，而且他国会在经济方面寻求更多好处。“一带一路”主要是中国的需要，但事前没想清楚要做什么、如何做。这是现在导致许多问题的原因。
    薛力：“一带一路”为什么在习主席时期提出？
    郑永年：首先因为中国经济在本世纪初开始就逐渐走出去，尤其是加入世贸组织后，只不过没有“一带一路”的名称。习时代中国的资本和产能过剩是很大的驱动力。
    薛力：是否有领导人个性原因？
    郑永年：当然有个性原因。邓小平时期主要解决国内问题，因此是韬光养晦、有所作为。江泽民时期提出和平崛起，开始具有外在影响。习主席时期提出新型大国关系，也是要避免大国之间的战争。这也符合国内经济不同的发展阶段。走出去的三个阶段也很明确。80年代中国资本短缺，因此只能“请进来”。90年代加入世贸组织，因此要接轨。“请进来”是打开国门，接轨是向世界学习，因此这两个阶段不会发生冲突。现在“走出去”是必然的，但会和别国发生冲突。
    薛力：概括起来即，一是中国具有比较优势，二是中国到了走出去的阶段。
    郑永年：是的，但是政策形成需要通过政治途径，因此在习主席时期形成。即使这一届政府没有提出，下一届政府也会提出。中国走出去的进程是一直持续的。
    （薛：中国将“一带一路”称为倡议，但很多国家将之视为中国的大战略，您同意吗？）
    不太同意。大战略一般较为宏观，而且有明确的规划，但中国建设“一带一路”，是在走一步看一步，摸着石头过河。如果是大战略，就不会出现当前的一些困境。德日等国当年对外扩展时有明确规划，但我不认为中国有国家规划。
    （薛：还有一个区别就是，以前西方运用非和平手段，现在中国强调合作。有一种观点认为，中国因为现在力量不够所以采用和平手段，而力量够了则会运用非和平手段。您对此有什么评论？）
    时代不一样。以前西方推行殖民主义、帝国主义，当时也没人反对。现在中国不可能走以前西方的路线了，只能采取合作的方式。时代、国际体系不一样，因此行为也就不一样。
    薛力：“一带一路”最大的优点和缺点是什么？
    郑永年：最大的优点就是发展。尤其是2008年金融危机后，全球经济缺少发展动力，中国和世界的可持续发展成为问题，西方也自顾不暇。1980年代开始，西方为世界经济提供发展动力，中国也加入它们。但一旦西方出现问题，那么就会缺乏动力。“一带一路”提供了新的机遇，基础设施对经济发展十分重要。
    最大的不足是没考虑好如何利用基础设施引发其他经济活动，即有了基础设施我们应该拿来做什么。仅仅有基础设施建设不仅不可持续，很难获利，而且民众也没有获得好处。对民众而言，大规模基础设施需要与民生经济结合。中国不一样，中国自身的基础设施与制造业和工业化结合，但海外的基础设施没有和其他产业相结合。
    薛力：“一带一路”目前在新加坡的实施情况如何，有没有什么代表性项目？
    郑永年：新加坡由于国土面积小，不太需要基础设施建设，之前提的新马高铁在马哈蒂尔上台后也不提了。主要的着眼方面还是金融，新加坡作为金融中心可以融资，并为中国“走出去”提供桥梁，将“一带”和“一路”连接起来。金融目前有不少进展，但是否与“一带一路”结合起来还在探讨过程中。还有的领域就是双方合作在第三国开发，现在还处于讨论阶段。
    （薛：新加坡对外投资很多都是中国的“过桥”资本，这些资本以前多从香港走，现在则大量从新加坡走，您觉得是什么原因？“新加坡资本”形象更好？）
    是的，在“一带一路”下，新加坡比香港的地位更中心。
    薛力：新加坡对“一带一路”的整体评价是什么？
    新加坡没有基础设施项目，与地方关联不大，且金融部门与民众的关联也不高，因此反应整体较为正面，将其视为机遇。
    薛力：“一带一路”推出后，中国在外交政策方面发生了哪些变化？
    郑永年：中国的外交政策都围绕“一带一路”展开，这既是优势也是劣势。围绕“一带一路”虽然有助于更好推进倡议，但会引起他国怀疑。这是中国的风格：（把对外关系上的）所有事务与“一带一路”联系。但国外的认知不一样，他们看到什么都是“一带一路”，就认为这可能是中国式的新扩张主义。
    薛力：“一带一路”推行五年以来，中国的国家形象在东南亚特别是新加坡有什么变化？
    郑永年：大家都觉得中国强大了，但不见得形象就变好了。一个国家的强大与其形象是两回事。国家形象一旦联系到很多其他方面，就可能会是负面的。
    （薛：中国在南海问题上的做法是否有利于“一带一路”在东南亚的落实？）
    当然不利于“一带一路”的推进。
    （薛：如何协调二者？您认为，中国在南海问题上的做法，主要问题是什么？）
    中国在前一阶段的做法如造岛是不得不做的，但造岛以后应该如何处理这个问题非常重要。如果保持当前做法，对“一带一路”会造成很大阻力，因为其他国家会把南海问题和“一带一路”相结合。南海也是“一带一路”的一部分，会认为“一带一路”是一种扩张主义。中国现在在南海问题上掌握了主动权，如果中国将这些岛礁开放，让他国船只停靠，与航行自由结合起来，那么结果就会很好。但如果采取宣布专属经济区之类的作法，结果可能会非常糟糕，就会被认为是新扩张主义。有必要指出的是，前段时间不得不那么做，因为越南、菲律宾都在造岛，中国也不能不造。
    （薛：东南亚有一种声音认为，《南海行为准则》制定进展比较慢的原因是中国不太积极，您的观点是？）
    不仅仅是中国，越南也是问题。
    （薛：您的文章在中国影响广泛，估计高层也关注。如果中国领导层问：在东南亚建设“一带一路”，以及南海问题上，你有什么建议？您如何回答？）
    应该开放这些岛礁给所有各国的船只，更应当容许美国船只的进入和停靠。
    （薛：九段线怎么办？）
    九段线就不要再提了，因为没法说清楚。而国家形象改善后，所有其他问题都不一样了，尤其是和美国的关系不一样了。    中国没有能力去解决（九段线）这些老问题，也没有空间妥协，因此不要去谈这些问题。只能通过改善行为来解决这个问题。所有我说南海问题不是法律问题而是政治问题，要有政治意愿来解决这个问题，因为法律上无法解决。
    总之，九段线问题（中国）不应该去触碰，中国只能通过改善自身行为被他国接受，中国甚至可以欢迎美国的航母到香港停靠。容许美国的航母在香港停靠，为什么不容许其停靠这些岛礁呢？
    （薛：就是实质性淡化九段线？）
    对，渐渐就没有九段线问题了。
    （薛：那如何应对菲律宾发起的“南海仲裁案”？）
    中国已经拒绝了仲裁案，现在就是这些岛礁怎么用，海洋生物资源、和平稳定、海洋安全这些问题应该怎么办，以问题导向来解决问题，不能回到之前的死胡同。
    薛力：您认为“一带一路”是否具有可持续性？中国现有的做法有什么不足？如何改进？
    郑永年：基础设施建设是必要的，其他国家发展经济一定需要有相应的基础设施。美国华尔街资本和国际机构对这方面都不感兴趣，因此，只能中国来做。印度在这方面（效仿中国）还早。一些国家会批评（中国的做法），但它们不会去做。不过，中国也要改变方式，如“21世纪海上丝绸之路”，有名称却没什么人谈海。海是已经存在的，为什么要去内陆修铁路？应该做各国港口、航空等互联互通，这比内陆修铁路要好，内陆的东西非常敏感。
    第三个方面是工程规模太大，应当化大为小，化整为零。工程规模太大就有政治性，阻力就大。化大为小以后，民营企业和其他国家资本就可以参与其中，减少了自身的风险。把“一带一路”基础设施建设和民生经济结合起来，考虑“一带一路”项目如何带动当地其他经济活动。没有其他经济活动的话，“一带一路”项目本身就会不可持续、很难盈利，民众也无法获益，最后就容易烂尾。
    薛力：国有资本效率不够，容易引起政治敏感，但私营企业容易产生监管问题，如何解决这种困境？
    郑永年：首先应该化大为小。国有企业是一个自我封闭的系统，不仅中国的民营企业进不去，外国的民营企业也进不去。例如亚投行可以吸引民资，通过这一平台进行监管，就不会出现民营资本的无政府状态。
    （薛：中国现在想把亚投行打造成世界银行或亚开行那样的模板，其标准和项目选择与这二者有很多相似之处，甚至与它们联合融资。因此很快拿到几家评级机构的最高评级，但其金额与投资的项目相对有限，远远不如国开行、进出口行等。）
    如果亚投行做不了，那就要有其他机构规制这些金融活动，而不是无政府。“一带一路”有项目规划，要学习其他国家经验，技术解决不难。
    （本文系薛力研究员对郑永年教授的访谈录音整理稿。文章首发于英国《金融时报》FT中文网2018年7月20日。）