魏后凯：走中国特色区域协调发展道路

    
    
    区域差异大、发展不平衡是我国的基本国情。推动区域协调发展，是建设现代化经济体系、推动经济高质量发展的重要任务。改革开放以来，经过长期不懈的努力，我国已经逐步探索出一条具有中国特色的区域协调发展之路：一是对区域发展道路进行顶层设计；二是实行多层次的区域发展战略；三是实行分类管理的差别化区域政策。这条多元化、渐进式的区域协调发展道路，有力地推动了区域经济协调发展，进而有力支撑了整体国民经济持续健康发展。
    我国幅员辽阔、人口众多，各地发展基础和条件各异，协调区域发展是我国现代化进程中必须面对的重大课题。改革开放以来，在对国内外经验教训进行认真总结的基础上，我国从自身的国情出发，采取了依靠梯度推进方式实现区域协调发展的战略路径，并且较好地实现了由早期的不平衡发展到随后的区域协调发展的战略转变。实现这种由不平衡发展到协调发展的战略转变，虽经历了漫长的历史过程，但成效显著。它不仅推动我国经济实现多年的高速增长，而且促进了各地区经济普遍发展，地区发展差距已经开始全方位缩小。可以说，经过长期不懈的积极努力，我国已经逐步探索出一条具有中国特色的区域协调发展之路。
    这一中国特色区域协调发展之路，具有三个重要特征：一是对区域发展道路进行顶层设计。二是实行多层次的区域发展战略，从不同层面共同推进区域经济协调发展。三是实行分类管理的差别化区域政策。针对不同的经济功能区、主体功能区和特殊类型区，实行分类管理的差别化区域政策，既较好地体现了区别对待、分类指导的原则，又有利于提高政策的实施效果。
    分析起来，改革开放以来我国区域经济协调发展之所以能够取得显著成效，主要有以下几方面的重要经验：一是党和政府一贯高度重视区域协调发展，并把它作为应长期坚持的基本方针，保持政策的连续性和稳定性；二是充分发挥中国特色社会主义制度优势，调动全社会资源，组织开展对口支援和扶贫攻坚等，为区域协调发展提供了坚强的组织保障；三是发挥财政、金融、产业、区域等经济政策的协同作用，推动地区间要素合理流动和均衡配置，促进各地区合理分工和协调发展；四是加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区等转移支付力度，区域政策的目标逐步从早期的注重效率向更加注重公平转变；五是通过制定实施不同层次的区域性规划，设立各种类型的经济功能区，充分调动各地积极性，积极培育发展新动能和新增长极。
    对区域协调发展道路的顶层设计
    改革开放初期，邓小平同志曾在不同场合多次提出要让一部分人先富起来，先富带动后富，最终实现共同富裕。上世纪80年代，邓小平同志又提出了以东部支持西部、先富帮后富、最终实现共同富裕的“两个大局”战略构想。改革开放以来，我国区域经济的发展基本上是按照这一构想有序推进的。从重点支持发展条件较好的东部地区率先发展，到提出了区域协调发展的总方针，再到先后实施西部大开发、东北地区等老工业基地振兴、促进中部崛起战略，同时加大了对贫困地区、革命老区、少数民族地区等的支持力度，由此改变了长期以来区域差距尤其是东西差距不断扩大的局面，促使区域经济逐步向协调发展的方向转变。可以说，“先富带动后富、最终实现共同富裕”和“两个大局”构想既是中国特色区域协调发展道路的重要理论基础，也是其顶层设计。从区域经济发展的角度看，这一构想就是设想通过“先富后富”这样一种梯度推进方式或者非均衡增长的途径，来实现各地区“共同富裕”、区域经济协调发展这样一个长远发展目标。
    需要指出的是，随着发展观念的变化，人们对区域协调发展的理解也在不断深化。最初，人们往往从平衡发展或空间均衡的角度来理解区域协调发展。但这种单纯从生产或产出角度的考察，具有较大的局限性。因为在市场经济中，经济生产和产业活动分布本身就是空间不均衡的。有鉴于此，后来人们逐步把着眼点扩大到社会发展、生态环境和人的全面发展等方面。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，推动区域协调发展不单纯是强调经济的协调发展，追求经济发展差距的缩小，而是强调经济社会的全面协调发展，是兼顾当前利益与长远利益、经济发展与生态环境保护有机融合的可持续协调发展。
    构建多层次的区域发展战略体系
    为促进区域协调发展，改革开放以来，我国针对不同地区的实际情况，先后制定实施了以“四大板块”为地理单元、各有侧重的区域发展战略，这就是西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先的区域发展总体战略。区域发展总体战略的有效实施和不断完善，有力地推动了我国区域经济协调发展。在区域发展总体战略的基础上，近年来国家又推动实施了京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”建设三大战略，由此形成了“四大板块+三大战略”的区域发展战略体系。在这一区域发展战略体系中，“四大板块”战略是全覆盖的，是从国家战略层面对全国区域协调发展的统筹安排和总体部署；而三大战略聚焦国际国内合作和协同发展，它在区域发展战略体系中起着引领、支撑和桥梁的作用。实行“四大板块”与三大战略相结合，将会产生叠加效应、协同效应和融合效应，这将激发区域发展的内生活力，推动形成一批新的增长点、增长极和经济轴带，由此拓展经济发展的新空间，提高我国经济的潜在增长率。
    在“四大板块+三大战略”的基础上，党的十九大报告又明确提出，实施区域协调发展战略，并将加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局以及支持资源型地区经济转型发展等内容纳入进来，由此进一步丰富了区域协调发展战略的内涵，逐步形成了多层次的区域发展战略体系。《全国国土规划纲要（2016～2030年）》明确提出构建多中心网络型开发格局，力争“到2030年，城市化战略格局进一步完善，重要轴带开发集聚能力大幅提升，多中心网络型国土空间开发新格局基本形成”。这种多中心网络型国土空间开发新格局的形成，将会有力地推动我国经济的适度空间均衡和区域经济的全面协调发展，从而为实现高质量发展奠定坚实的基础。
    实行分类管理的差别化区域政策
    我国国土面积辽阔，地区差异较大，各地区的自然条件和经济社会特点千差万别。无论是国家宏观调控还是区域政策制定，如果忽视这种地域差异性，单纯采取“一刀切”的办法，再好的政策也难以取得较好的效果。为避免“一刀切”现象，切实提高政策的有效性、精准性和可持续性，我国在40年改革开放实践中，逐步探索出了按照经济功能区、主体功能区和特殊类型区等，实行分类管理的差别化区域政策。
    一是针对经济功能区的优惠政策。改革开放以来，我国先后设立了一大批不同类型的经济功能区，从早期的经济特区、沿海经济开放区、经济技术开发区等，到随后的保税港区、综合配套改革试验区、自主创新示范区、自由贸易试验区等，国家在赋予其明确的功能定位基础上，均给予了相应的优惠政策，支持这些地区加快开放开发，全面深化改革。各种经济功能区布局从沿海向内陆地区的有序推进，加快了区域协调发展的进程。
    二是针对主体功能区的调控政策。自2005年以来，我国积极推进主体功能区的规划建设。2010年12月，国务院颁布了《全国主体功能区规划》，按照资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，以规范空间开发秩序，优化空间结构，促进人与自然和谐发展。对于不同类型的主体功能区，国家明确了其主体功能定位和发展导向，并在财政、投资、人口、环境等方面实行分类管理的区域政策，建立各有侧重的差别化绩效考核评价办法，推动形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。
    三是针对特殊类型区的援助政策。从国际经验看，各国的区域政策大都针对各类问题区域展开。改革开放以来，特别是党的十八大以来，党中央采取一系列举措，推动贫困地区脱贫攻坚，支持革命老区开发建设，促进民族地区健康发展，推进边疆地区开发开放，老少边穷地区面貌发生前所未有的变化。
    从发展的眼光看，随着发展阶段和经济形势的变化，区域政策也应当进行相应调整和优化。一方面，随着经济发展水平的提高和全方位开放格局的形成，国家对各类经济功能区的优惠政策应逐步弱化，今后重点是鼓励其进行体制机制创新，实现高质量发展。另一方面，区域援助政策应主要针对关键问题区域展开，切实帮助各种问题区域解决发展中面临的困难，增强其自我发展能力和可持续发展能力，从而更好推动整体区域协调发展。
    （作者系中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员）