卢锋：中美经贸争端与世贸组织改革——评渥太华部分WTO成员贸易部长会议

    
    
    10月24至25日，日本、澳大利亚等十二个世贸组织（WTO）成员国贸易部长与欧盟代表在加拿大首都渥太华开会，讨论如何改革加强世贸组织使之现代化议题。会后发表的联合声明“明确和坚决支持以规则为基础的多边贸易制度”，并从争端解决机制、重振WTO谈判职能、加强贸易政策透明度三方面对拟议中的新一轮WTO改革提出建议主张。
    在WTO现行体制下，每两年举行一次各成员贸易部长全体会议及其日常办事机构总理事会是最高决策机构，秘书处则是常设协调机构。这次渥太华会议可圈可点之处在于，讨论WTO现代化这样重大议题，既不是通过秘书处协调举行，也没有在最高决策机构平台上讨论，甚至中美两个WTO最大成员国也未出席。借助WTO的成员驱动议程机制，会议由一个成员贸易部长发起召集十多个成员举行，组织方式不同寻常。
    渥太华会议与目前世贸组织运行与中美经贸关系遭遇罕见困难的特殊形势有关。中美作为WTO两个最大成员国，双边经贸关系和其他领域累积矛盾集中释放，目前处于贸易战僵持状态。另一方面，世贸组织及其前身关贸总协议经过半个多世纪运行发展，在全球经贸格局深刻演变背景下也面临前所未有危机。在两方面困局相互作用持续发酵形势下，十多个来自全球五大洲自称“志同道合”的WTO成员（所谓“like-minded WTO members”）齐聚渥太华，意在用“诸边”促“多边”方式推动WTO改革，并试图为调解中美争端做出努力。
    中美经贸争端根源非一日之寒，然而就直接动因而言则是由美方一手挑起。去年底特朗普政府发布二版“中国非市场经济地位报告”，系统质疑中国的国企、补贴和产业政策等方面体制特点；今年3月23日发布301调查报告，指责中国强制技术转让等技术创新政策损害美国企业利益，并提出对中国采取加征关税等单边措施挑起争端，由此引发中方报复。7月初相互实施第一轮加征关税措施，标志中美贸易战实际展开。进入夏秋季双边争端进一步发酵加剧，导致经贸以至整体关系面临两国建交以来罕见紧张局面。
    笔者年初在“美国对华经贸政策转变——事实观察和根源分析”一文中指出，特朗普政府对华经贸政策六方面调整，涉及美方WTO政策立场转变。“美方认为当初接纳中国入世是一个错误，WTO制度设计不适用于中国这样所谓‘国家驱动经济’。特朗普政府对WTO施加压力，强调美国加入WTO并不妨碍其依据国内贸易法实施对外贸易管制，主张在WTO多边规则之外法外施法特权”。特朗普总统不无悲情地抱怨，大家都从WTO中得到好处，唯独美国没有。他甚至威胁，如果谈不拢，美国会考虑退出WTO。
    过去几个月美国一系列经济外交政策举措，都与其WTO立场转变存在联系。与欧盟等盟友倡导推动新一轮WTO谈判，是实现其WTO新诉求的重要路径。为倒逼更多WTO成员国重视美国利益，美方利用WTO一致同意规则，借故一再行使否决权以阻止WTO上诉机构大法官补充人选，使得WTO争端仲裁机制面临不久将瘫痪的危机前景。另外美国不遗余力推动形成的北美新贸易协议，某些内容包含对未来WTO制定新规则提供模板的用意。
    特朗普政府用不管不顾方式强势推进其新贸易政策议程虽有所斩获，然而其明目张胆保护主义政策取向与蛮横无理单边行事方式，也使美国国家信誉在国际社会包括其传统盟国面前受到折损。美国以国家安全为由采用232条款对各国出口到美国钢铝实施加征关税措施，受到包括其盟国欧盟、加拿大等很多国家反对和抵制。其蓄意杯葛WTO上诉机构大法官做法更是不得人心，引发很多WTO成员不满和批评。
    质疑和抵制特朗普政府某些贸易政策和做法，在渥太华贸易部长声明多处内容有明显表达。例如该声明第一点“强调争端解决制度是世贸组织的中心支柱”，指出“我们深为关切国际贸易最近的事态发展, 特别是保护主义的抬头, 这对世贸组织产生了不利影响, 使整个多边贸易体系处于危险之中。”由于美国单边行动是新一轮保护主义政策回潮的最重要推手，渥太华声明上述警告和评论不言而喻具有针对美国的含义。
    在有关维护加强WTO上诉机构与坚持贸易发展议程等问题上，渥太华声明也表达了明显与美国唱反调的方针立场。声明指出“我们深感关切的是, 上诉机构继续出现空缺, 对整个世贸组织制度都有风险。因此, 我们强调迫切需要排除任命上诉机构成员的障碍。”声明还明确表示“发展必须仍然是我们工作不可分割的一部分。我们需要探讨如何在规则制定工作中最好地追求发展层面, 包括特殊和差别待遇。”
    当然，渥太华声明在不点名质疑美国有关政策立场同时，也注意委婉表达了美方有关诉求。例如在谴责保护主义之后提到“我们注意到日益增长的贸易紧张关系与全球贸易格局的重大变化有关。”在上诉机构争议上提及“人们对争端解决制度的运作提出了关切。”不过总体而言，渥太华声明显示，即便主要由美国盟国主导提出WTO改革意见，在某些重要问题上也包含与美方立场显著差异化方针表述，甚至不点名批评美方做法。这从一个侧面折射当代国际治理多极化力量真实发挥作用，历史上美国一言九鼎定乾坤局面已一去不复返。
    就WTO改革与中美摩擦关系而言，当然不能指望渥太华声明全面给中国背书。目前国际社会特别是发达国家群体，对中美经贸争端态度存在不对称倾向。一方面广泛质疑不满特朗普政府实施的单边保护主义措施，同情中国抵制回击美方蛮横霸道行为，有利于中国与国际社会合作制约和抵制美方倒行逆施做法。另一方面美方对中国经济体制政策某些特征的质疑诘难，在较多发达国家甚至个别新兴经济体也引发某种响应附和，助推中美经贸摩擦某些议题从双边争端朝国际化多边化方向延伸。
    因而渥太华声明也包含某些给中国出题目、甚或个别主要针对中国的内容。例如在发展议程方面，声明肯定WTO成员“特殊和差别待遇”同时表示“将审查和发展具体的参与方式”。考虑中国作为WTO发展中国成员地位已受到美国质疑，未来有关谈判难免就此发生争议。另外渥太华声明强调要“加强对成员国贸易政策的监督和透明度, 在确保世贸组织成员及时了解其合作伙伴采取的政策行动方面发挥中心作用”。从过去情况看，这个议题可能成为中方软肋之一。
    未来WTO谈判我国可能面临最具挑战性议题，大概会聚焦在制定WTO新规则应对市场扭曲方面。WTO现有规则包含反倾销反补贴条款，此外对各成员在国有企业、产业政策、不影响贸易补贴措施等方面并未加以特别规制，而是将其归结为各成员国内体制安排和政策选择范畴。现在美国和欧盟等主要发达国家不满这一状态，强调随着新世纪经济格局演变，特别是中国为代表的所谓国家主导经济模式兴起，上述WTO规则设计已不适应客观经济形势，需要实施相应改革。
    或许出于策略考虑，渥太华声明对此着墨不多，仅在改革建议第二点“重振世贸组织谈判功能”结尾指出：“我们认识到必须解决补贴和其他手段造成的市场扭曲”。这句话意思很明确，不过对“市场扭曲”具体内涵以及补贴之外还有哪些“手段”造成扭曲则语焉不详。对此不宜因其言辞简略而忽视，也不好假定有关国家尚未就此形成具体思路。参考渥太华会议主导方其他场合相关立场表述，不难了解这句话背后具体内涵及其剑指中国的意向。
    例如9月18日欧盟发布“WTO现代化改革建议导言的概念性文件”，文件在“未来建议”题目下提出三组建议，第一组“WTO未来制定新规则活动建议”中第一项就是要采用多种措施应对产业补贴与国有企业体制导致的市场扭曲问题，第二项要“制定新规则以解决包括强制技术转让在内的服务与投资技术壁垒”。加拿大9月21日发布“加强WTO使之现代化交流讨论稿”，在有关“面向21世纪贸易规则现代化”建议中，也表示要关注“通过国有企业、产业补贴、技术与商业秘密转让以及透明度等方式造成的市场扭曲效果”。
    美国、欧盟、日本对此合作表态更是不遗余力。在过去不到一年时间，三方贸易部长至少已发表三次共同声明，阐述消除市场扭曲保证“全球公平竞争平台”观点。去年底在阿根廷WTO第11届贸易部长会议（MC11）期间发表“美国欧盟、日本MC11共同声明”，“共同认为政府融资和支持的产能扩张导致的关键部门严重产能过剩，大规模市场扭曲补贴和国有补贴、强制技术转移和本地内容要求及偏好导致的非公平竞争条件，构成对国际贸易正常运作、创新技术创造以及全球经济持续增长的严重关切”。
    5月31日和9月25日美欧日贸易部长分别在巴黎和纽约发表联合声明，对上述问题表达了更为系统观点，不点名针对中国指向也更明显。尤其是巴黎三国贸易部长声明，为系统说明应对所谓“第三方”市场扭曲政策做法，特意包含三个附件队有关议题要点详加阐述。附件一“厘定针对产业补贴和国有企业更强规则的基础”；附件二是“阐述有关‘技术转让政策和做法’立场”；附件三强调“市场取向条件（market-oriented condition）对一个公平、互利的全球贸易环境具有根本意义”，试图界定“非市场取向政策和做法”因素与指标。
    这些文件所强调内容，与美国对华301调查报告以及第二版“中国非市场经济地位报告”基本思路有相当程度交集。结合这些信息，不难预知渥太华声明上述一句话表态潜在含义。
    进入新世纪以来全球经济格局快速演变，经济现实与WTO现有规则不适应因素显著放大，近期新一轮WTO改革议论不断升温。另外中国经济新世纪初年超预期追赶并助推全球格局转变，中国作为崛起大国与守成大国美国经贸关系多年积累矛盾近期集中释放，双边经贸关系经历深刻调整。两方面相对独立又相互联系的变化趋势，成为观察目前全球经济形势演变的重要视角。
    在此背景下，日前渥太华十二国WTO成员贸易部长与欧盟代表会议至少有两点指标含义。新一轮WTO改革仍处在提出动议阶段，这次由加拿大首次召集来自五大洲WTO成员开会专门讨论并提出主张，是试图用“诸边”促“多边”方式推动改革向启动实施阶段转变的标志性事件之一。或许更需要关注的是，会议显示中美经贸摩擦某些争议内容，正在从双边争端朝国际化与多边化方向延伸，意味着不久可能会在某些多边场合面临对我国经济体制政策某些特征质疑的局面。如何应对外部环境动态演变趋势，对我国相关政策选择带来新压力也提供新机遇。