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会员注册虚拟运营商（以下简称“虚商”）垃圾短信“失控”再次引发社会关注。近日，工信部公布的《关于电信服务质量的通告》称，因垃圾短信、扣费不明等问题，共有10家企业被投诉，其中虚拟运营占据6家，垃圾短信投诉同比上升365%。
值得注意的是，这是工信部报告首次公布虚商的投诉情况。那么虚商成为垃圾短信重灾区的根源是什么？实名制认证风暴又能否有效根治这一顽疾？《中国经营报》记者调查了解到，财力不足、缺乏短信监测技术和体系、行业联动机制尚未完全成型等成为多家虚商企业的挡箭牌。
日前，蜗牛移动公司在接受记者采访时就无奈地表示，虚商目前对于用户发送的条数和关键词完成监控和排查，还要依赖基础运营商的网络监测体系。这使得虚商在垃圾短信管控上缺乏快速治理的手段，部分拦截能力缺失，使得虚拟运营商在处理相关问题时，更多处于被动地位，比较难做到预先防范、及时处理。
垃圾短信成重点投诉内容
工信部数据显示，今年一季度，12321网络不良与垃圾信息举报受理中心受理有效垃圾短信举报31411件次，同比上升49.4%。其中移动通信转售业务垃圾短信共计7237件次，同比上升364.9%；“端口类”垃圾短信举报11035件次，同比上升11.7%。
从投诉内容来看，被举报的垃圾短信主要是商业广告推销宣传和涉嫌违法犯罪短信，分别占比34.6%和65.4%。
相比商业广告推销，涉嫌违法犯罪短信的危害更大，所占投诉比例也逐步上升。事实上，不法分子利用虚拟运营商的170、171号段进行广告推销和诈骗已不是新闻。早在今年初，央视就以“失控的170”为主题对虚拟运营商号码的乱象进行了密集曝光。
根据通告，共有10家企业被点名受到用户投诉，其中6家虚拟运营商“榜上有名”：京东叁佰陆拾度、阿里巴巴通信被指未兑现服务承诺，鹏博士电信则被指投诉处理不及时，海航信息技术公司存在业务无法正常使用，蜗牛数字科技公司存在夸大宣传现象，而小米科技公司被用户投诉流量提醒不规范，腾讯计算机系统公司的问题则为不明扣费。
而在工信部重拳打击之下，被关停的虚商电话号码也成大幅上涨趋势，所关停涉及虚商的号码广泛分布于远特通信、分享通信、迪信通、蜗牛移动、巴士在线、国美移动、天音通信、爱施德等20余家。
工信部提供的数据显示，自2015年11月至今年4月底，已组织电信企业对14万余个涉及通讯信息诈骗等犯罪的电话号码进行了快速关停，其中基础电信企业号码85189个，虚拟运营商号码60202个，虚拟运营商封号比例超过43%。
而另一组数据则更能说明虚商号码在通讯信息诈骗中所扮演的“重要角色”：目前三大运营商移动电话用户已超过12.9亿，虚商用户则为2700万户左右，虚商用户规模仅为基础运营商用户规模的2%，但虚商号码因涉违法犯罪被关停的比例是基础电信运营商水平的35倍多。
“从比例上，好像三大运营商被封号的比例更高，但从用户基数的角度来说，虚商号码问题无疑更严重。”一位某运营商内部人士表示。
治理源头或在三大运营商
事实上，随着近两年来基础运营商对实名制登记开户的要求更趋严格，许多意欲办理非实名制卡的人都纷纷转向了虚商。这也使得虚商业务成为不愿实名的推销卡、诈骗卡的集中地。
“作为刚刚进入市场的主体，虚商相对三大基础运营商来说，管理运营和对销售渠道的把控经验肯定是欠缺的。” 通信业知名观察家项立刚在接受本报记者采访时表示，但真正的根源在于，虚商正处于积累用户、开拓市场的初期，从三大传统运营商手里争夺用户难度很大，那么在利益和考核压力面前，虚商可能会有意或无意地放松对用户的监管。
而另一方面，财力不足也让虚商企业在落实监管政策上显得力不从心。例如，分享通信联席总裁黎泽华就告诉记者，虚商企业除了运营、平台建设、客服服务等边际成本，还面临批零倒挂的业务补贴压力，实名制认证的成本比较高，企业压力较大。
据了解，带着“让民营资本倒逼通信行业改革”的使命，2013年12月，工信部正式向民企发放移动转售业务许可证，通信行业引入民营资本的序幕拉开。目前共有42家企业获得了这一分羹通信市场化蛋糕的通行证，39家企业正式放号，但被称为电信市场的“鲇鱼”的虚商并没有如期迎来大发展，而是陷入了瓶颈期，也鲜有虚商企业能实现盈利。
今年3月份，工信部信息通信发展司司长闻库公开表示，虚商试点两年，促进了提速降费，推动了电信行业的创新，但也存在实名制落实不到位、违规率很高的问题。目前，两年的试点期已经结束，试点虚商“转正”在即。
不过，至今虚商转正尚没有明确的时间，虚商处于“裸奔”状态已有近半年时间。
中国虚拟运营商产业联盟秘书长邹学勇表示，虚商业务门槛低，因此被一些人用作垃圾短信发送或者骚扰电话并不奇怪。另外，缺少三大运营商那么严格的对号码实名制和垃圾短信监控屏蔽的手段，也让这一现象更为突出。“无论是严格执行号码实名制还是建立垃圾短信监控屏蔽系统，都是一笔巨大的投入，对于虚商来说，要做到和三大运营商一样，是力不从心的。”
“虚商目前对于用户发送的条数和关键词完成监控和排查，还要依赖基础运营商的网络监测体系，这使得虚商在垃圾短信管控上缺乏快速治理的手段。”蜗牛移动公司在给本报记者发来的书面回复中无奈地表示，部分拦截能力缺失，使得虚商在处理相关问题时，更多处于被动地位，比较难做到预先防范、及时处理。
邹学勇认为，三大运营商在这些方面，应该把自己的能力开放给虚商，让虚商能够接入三大运营商的垃圾短信治理平台，帮助虚商减少在这方面的成本支出。三大运营商应该把虚商当做业务合作伙伴而不是竞争对手。
此外，业内人士表示，对发送垃圾短信等违法行为的处罚规定难以落实，导致违法成本低也是造成垃圾短信横行的一大原因。
据了解，工信部公布的《通信短信息服务管理规定》已于2015年6月30日实施，明确提出未经用户同意，不得向其发送商业性短信息，否则将处以1万元至3万元罚款。但目前这一规定尚难以在现实中落到实处，这也为垃圾短信泛滥提供了空间。
实名制风暴恐难根治乱象
推进电话用户实名登记被认为是根治垃圾短信和电信诈骗的最有效政策，工信部也对新入网用户实名登记不严、移动通信转售企业违规现象突出、未实名老用户补登记进展缓慢等问题下了“最后通牒”。
根据工信部要求，各基础电信企业要确保在2016年12月31日前本企业全部电话用户实名率达到95%以上，2017年6月30日前全部电话用户实现实名登记，逾期不进行补登的用户将被强制停机。目前全部电话用户实名率已达到92％，但仍有近１亿用户未实名登记。
在邹学勇看来，信息安全是虚商目前面临的最重要的问题，因为所有的虚商都是共用170和171号段，如果有一家企业出现垃圾短信、骚扰电话等信息安全问题，影响的将是整个虚商行业。“现在可能有些人一看到170号段，就觉得是诈骗号段。所以，做好实名制，维护信息安全不是哪一家企业的事，而是整个行业的要求。”
不过，在项立刚看来，有政策就有对策，实名制登记可以降低垃圾短信几率，提高不法分子的开户成本，但寄望通过实名制等技术手段很难根治垃圾短信和手机诈骗这一顽疾。“业内更应该关注的是虚商运行的环境和面临的政策支持，通过大力改革冲破通信行业垄断，让通信行业更加市场化。”
而在黎泽华看来，互联互通不足也使得虚商对用户行为的监管更加乏力。
“虚商号码只是一个通信工具，因为通信内容涉及用户隐私，用户买完号码后怎么使用，虚商没有办法监测和管控。”近日，黎泽华在接受本报记者采访时表示，移动转售企业租用的是基础运营商的通信功能，之间的互联互通还有很多做得不到位的地方。
“虚商目前还处于发展初级阶段，行业联动机制尚未完全成型，企业在实名制的落实上也力度不一，虚商企业只有一起净化行业环境，才可能促进行业的发展。”蜗牛移动也表示。
据了解，基础运营商有完善的网络监测体系，能够通过用户发送的条数和关键词监控，完成排查，但虚商没有这方面的技术，只能监测到短信发送的条数，不能监测到内容，有的甚至连条数都监测不到。
“目前在分配虚商卡号时，是以万号段为原则进行分配，即只能通过前7位方能知晓为哪一个虚拟运营商，而不是如三大运营商只要通过前三位即可知晓是哪个运营商。”蜗牛移动也表示，虚商号码无法进行有效识别，管理上难度较大，甚至容易出现“张冠李戴”的笑话。