李秀峰 韩亚栋 崔兴硕：创新社会治理的新标本

    随着网络技术的快速发展，党和政府逐渐意识到信息化手段在提高社会治理水平和改善人民福祉方面所能起到的重要作用。党的十八大报告指出，“提高社会管理科学化水平，必须加强信息化建设”。2014年1月，中央政法工作会议也强调，“以信息化引领社会治理体系和治理能力现代化”。深圳“织网工程”就是地方政府运用信息化手段推动社会治理创新的新标本。
    作为改革开放的试验田和领头雁，深圳顺应国家加强社会建设新形势，启动“织网工程”建设。所谓“织网工程”，就是将各部门服务管理的信息资源编织到一个统一的数据库，通过信息采集、比对核实和数据交换，进行信息资源共享和数据挖掘应用，实现信息资源的动态管理、互联互通和共建共享，再造政府流程，提升服务效能和城市管理精细化程度。“织网工程”实施时间不长，但它在破除“信息孤岛”、创新社会管理、改善公共服务、重塑政府流程等方面的顶层设计和试点，受到国内各级政府的广泛关注。2013年11月13日，国家发改委、工信部、审计署等七部委在深圳市召开“全国政务信息共享工作研讨会暨信息惠民国家示范城市现场会”，对“织网工程”给予充分肯定。同年，国家发改委等五部委还联合为深圳市颁发“政务信息共享国家示范市”奖牌，以“织网工程”为代表的社会治理创新举措，让深圳成为全国首个“政务信息共享国家示范市”以及“信息惠民示范市”称号。
    一、“织网工程”的实施背景
    深圳是一个特大型城市，也是一个流动人口大市。1980年，深圳经济特区初建之时，当地常住人口只有31万人。经过30多年的发展，深圳已成为人口突破1600万人的特大型城市。2013年，深圳实有人口的最新统计数据为1633.8万人。然而，其户籍人口却只有304.94万人，不到常住人口总量的1/3（见图1）。“人口倒挂”现象极其严重。
    长期以来，政府在制定政策、安排财政投入方面，仅仅以户籍人口作为测算依据。至于占实有人口2/3以上的非户籍人口，由于他们不符合深圳市的入户条件，一直被拒斥在公共服务的覆盖范围之外，在工作和生活上都遭遇诸多不便。捆绑在户籍上的教育、社保、择业、薪酬等方面的种种不公平待遇，还导致他们内心深处觉得自己低人一等，从而造成心理上的不平衡。事实上，这些非户籍人口大多都是在深圳辛勤工作十多年乃至二十多年的建设者，他们为深圳市的经济发展和社会建设做出了巨大贡献。如果他们长期感觉没有受到公平对待，就难以产生真正的归属感，也不可能拥有足够的公共责任意识，甚至会产生彷徨、苦闷、焦躁、不满等情绪。如何解决他们以及其子女的教育、就业、社会保障和管理等问题，成为深圳市面临的一大难题。
    要化解这一难题，以实有人口为依据进行公共服务递送，也面临着操作上的实际问题。一般来说，人口、法人、房屋、城市部件是城市社会管理的基本要素，只有它们底数清、情况明、信息畅，才能实现有效的服务和管理。长期以来，由于各部门之间的“信息壁垒”尚未消除，“信息孤岛”现象严重，没有一个部门说得清楚准确的人口、法人数字，没有一个部门能够找齐服务和管理对象。这就导致深圳的政府部门就很难做到变被动服务为主动服务。“织网工程”就是在这样的社会背景下酝酿和设计出来的。
    二、“织网工程”的基本做法
    “织网工程”雏形形成于2010年前后，深圳市南山区招商街道探索并建成街道综合信息化平台。2012年7月，《深圳市社会建设“织网工程”综合信息系统建设工作方案》发布，就全市范围如何推进“织网工程”进行顶层设计。同年8月，龙岗区南湾街道被选定为“织网工程”改革试点街道。2013年4月，深圳市委市政府在坪山新区开展“织网工程”综合试点，为在全市范围内推进工程探路。2013年11月5日，深圳印发《关于全面推进社会建设“织网工程”的实施方案》，提出到2014年年末完成建设并试运行，促成信息资源跨区域、跨层级、跨部门联通共享；2015年，推动市、区、街道、社区四级“织网工程”综合信息系统正式运行。
    “织网工程”以公共信息资源库、网格信息员队伍、社会管理工作网、社区家园网、社区综合信息采集系统、决策分析支持系统（简称“一库一队伍两网两系统”）为核心构架（见图2）。
    一是建立公共信息资源库。公共信息资源库是指包含实有人口、法人、城市部件（房屋）及事件信息的数据库系统。深圳全市范围内只设一个信息资源库，实现“市-新区-办事处-社区”四级纵向联通；横向上，公安局、民政局、教育局等36个市直部门悉数接入公共基础资源库，其中16个部门实现数据同步更新。横纵两向同时贯通，将传统政务信息系统架构的“川”字形改造成“井”字形，打破“信息壁垒”，搭建数据融合共享平台。
    二是组建信息采集员队伍。深圳市总面积为1992平方公里，实有人口1500万人，楼栋62万余栋，房屋近900万套（间）。按照“街巷定界、规模适度、无缝覆盖、动态调整”的原则，以平均1000套（间）房屋为标准，全市划分为15000个基础网格，并按照“一格一员”原则，相应配备15000名网格信息采集员，专门解决基层服务管理工作中信息空白、过滤、失真等问题，实现信息及时更新共享。
    三是打造综合信息采集系统。推行“1+N”采集，确保信息数据全面、真实、准确、鲜活。“1”即网格信息采集员实地采集，“N”即多种信息来源，包括关联比对形成信息、主动服务换取信息、业务办理收集信息、申报奖惩获取信息、关注舆情挖掘信息、受理诉求发现信息等N种途径。按照“多表合一、统一平台、动态采集、关联对比、统一分发”的要求，将采集来的基础信息进行核实比对，初步实现实有人口、法人、房屋（城市部件）、事件的动态采集。
    四是推出社会管理工作网。社会管理工作网是“织网工程”整体架构下处理矛盾纠纷和问题隐患的工作系统，是在公共信息资源库的基础上开发的一个纵向到底、横向到边、联通各层级各部门的服务管理工作平台。通过构建社会管理工作网，开展矛盾纠纷和问题隐患的分流、处置、督办、反馈和考核，初步实现各类事件网上处置。工作网还明确事件处理电子监察点设置、事件“案结事了”确认规则以及48类矛盾纠纷和136类问题隐患调处的责任部门，推动各类事件及时处置和反馈公布。
    五是量身创建社区家园网。深圳还为每个社区量身打造具有社区特色、面向社区居民的社区家园网。作为社区服务平台，社区家园网集行政性服务、公益性服务和市场化服务于一体，同时也构成社区居民民主选举、民主决策和民意调查的载体，并通过与社会管理工作网的对接，及时化解各类矛盾纠纷和问题隐患。
    六是开发决策分析支持系统。通过人口、法人、楼房（城市部件）等公共信息分布情况与电子地图定位关联，实现数据挖掘、统计及分析功能。据此，决策者可直观掌握服务管理对象分布情况和服务资源配置情况，并根据实际服务管理的供需状况，主动调配和协调相关服务资源，实现科学决策。
    三、“织网工程”的主要成效
    “织网工程”实施时间不长，但通过市委、市政府强有力的顶层设计和科学合理的推动战略，在提高政府效能，维护社会和谐，增强社会活力，推动经济发展等方面的成效已开始显现出来。
    （一）提高政府效能
    “一站式”服务（One-Stop）简化办事流程，“全天候”办理（Non-Stop）提高服务水平。“织网工程”对全市计生服务、劳动保障、民政业务、房屋租赁、法律援助、城管业务、组织关系、经济科技服务8大类43小项业务进行整合，形成全服务平台。政府部门进行业务整合，市民办理业务由“指定窗口”转变成“综合窗口”，服务人员由“专科医生”变成“全科医生”。而各大社区为市民提供的“易办事”自助服务终端，每天24小时全天候服务。市民找到设置在街道、社区的“易办事”自助终端，提供自动识别的二代身份证，就能实现自动材料电子化、自动打印办理回执等功能。
    激活“孤立信息”，节省办事流程。截至目前，深圳全市已有30多个部门接入公共信息资源库。通过将政府各部门各自掌握的信息互联互通，政府部门正在通过流程再造发生奇妙的“化学反应”。深圳市中考报名系统的升级改造，成为“织网工程”成功应用的典型案例。2013年5月，利用“织网工程”公共信息资源库这一平台，深圳市中考报名校核系统仅用4个小时，就完成了对全市7万名考生信息的校验工作，而以前要完成这项工作，需要3个职能部门用5天时间进行校验。
    （二）维护社会和谐
    一是关口前移，及时发现社会矛盾。为搜集市民需求，打捞基层声音，“织网工程”建立了四大来源的信息系统，分别包括信息员采集数据、12345热线电话数据、网络舆情数据、业务部门采集数据。每一条信息搜集系统，都充当了社会管理的“千里眼”和“流动哨”，对社会矛盾的预防和化解起到“顺风耳”、“预警器”、“扫除仪”的作用。
    二是信息上网，快速传递舆情民意。“织网工程”的推进，统一了数据接口和技术标准，基本实现了市、区、街道和社区四级社会服务管理网信息系统上下联通，实现了事件信息的统一分拨和统一处理。这样一来，“线上线下”的群众诉求都汇集到“织网工程”的平台，转为事件交办给相关单位和责任人办理，既能缩短管理链条，快速响应处置，又能及时反馈群众，迅速消除隐患。
    三是明确责任，尽快化解社会矛盾。在旧有体制下，之所以常常在个别地方出现漠视群众诉求进而引发群体性事件的情况，往往与一些政府公职人员职责不明、互相推诿、互相扯皮有关。“织网工程”按照新的运作逻辑，明确每一个基础网格的责任人，并通过统筹协调明确了事件“案结事了”的确认规则、48类矛盾纠纷和136类问题隐患调处的责任部门。由于其整套流程都借助于网络、见诸于网络，责任清晰，流程明确，人们很容易就能据此评判出这些公职人员的绩效和得失状况。以往那套人浮于事、互相推诿的“官僚做派”自然就失去了滋长的土壤和空间。
    （三）增强社会活力
    将社区服务中心委托给社会组织，建立社会组织综合监管平台。全市现已建立了120家社区服务中心，社区社会组织总数已达2030家。社会组织的培育和发展，得益于“织网工程”提供的信息化平台。“织网工程”开辟的“社会组织发展培育监管平台”，将社会组织信息纳入“织网工程”总体框架，定期公布组织信息、财务信息、活动信息以及与公益相关的其他信息，增加社会组织透明度，并积极回应市民群众诉求，接受社会舆论和公众监督。
    开发推出各种议事参与活动，推进社区自治。深圳为每个社区都量身打造了具有社区特色、面向社区居民的社区家园网。社区家园网设置了“社区自治”、“阳光议事”等功能模块，开设了“我有话说”、“社区论坛”、“社区微博”、“反光镜”等栏目和社区公共微信账号。居民通过社区论坛等渠道，可以与政府部门、社会组织实时沟通交流，反映问题，提出意见和建议，推动社区自治。
    （四）培育当地IT产业
    从国内外经验来看，电子政务建设在为一地经济发展增加巨大有效需求的同时，还会直接拉动当地IT产业发展，并促使整个产业结构向信息化转移。“织网工程”对深圳当地企业的培育作用已经初显成效。比如，最早开发出“织网工程”系统雏形的永兴元科技公司，如今已成为国内电子政务行业的翘楚，其产品和服务已辐射全国各地。2013年，它还联合深圳云计算中心、国家行政学院等单位，申报促成国家发改委“电子政务云计算国家工程实验室”落户深圳。同样因“织网工程”而获得培育的，
        
    还包括深圳市华傲数据技术有限公司。作为一家专注于大数据技术的科技创新型企业，华傲数据由苏格兰科学院皇家院士带头创立。该公司2011年在深圳成立之后，“织网工程”成为其最早的一批客户。它承担了工程大数据分析平台的建设工作。如今，华傲数据已成为深圳电子政务战略合作伙伴，并获得“中国留学人员创业园百家最具潜力创业企业”称号。
    四、“织网工程”的启示及发展方向
    “织网工程”是我国地方政府运用信息化手段推动社会建设的重要尝试，其创新点主要包括：一是从理念和行动上都力图告别以管控为主的社会管理方式，向真正意义上的公共服务、源头创稳看齐；二是首次实现我国特大型城市政府数据的大集中和大共享。这是深圳被评为全国首个“信息惠民示范市”和“政务信息共享国家示范市”的主要原因。深圳做法对国内其他省市社会治理创新具有的有益启示，主要体现在以下几个方面：
    （一）确保最高领导层的重视和支持。高效领导力是顺利推进社会治理创新的根本前提。从深圳的经验来看，市委市政府主要领导的创新意识和前瞻力为“织网工程”的推进提供了根本保障；市委主管领导以人为本、服务惠民的理念为项目推进提供了方向，而其用人得当为项目的深入、持续推动提供了可靠的动力和组织保障。
    （二）采取自上而下（top-down）的推进方式。信息化建设贵在总体一盘棋，迅速加以推进。如果不是由高阶的政府机构进行顶层设计和统筹规划，放任基层政府各自为战，最终导致的结果，必然是无法实现信息共享的“孤岛状态”。深圳建立由市委书记、市长任组长，市委副书记任副组长的“织网工程”工作领导小组，并将市社工委作为其办事机构，而且社工委主任由市委副书记兼任。26个市委和政府的工作部门为工作领导小组成员单位。这个组织体系格局把全市社会建设和社会管理作为一个大系统全面整合起来。这一组织体系对全市社会管理核心资源实行“横向到边、纵向到底”式的全面联结，最大限度地提高社会管理的统筹性、整体性和运行效能，克服推进过程中阻力因素起到了至关重要的作用。
    （三）稳妥推进、速度先行的实施策略。为迅速把统一平台、统一架构搭建起来，“织网工程”在推动战略方面形成了内部共识，即“先解决有和没有的问题，再解决好和更好的问题”。具体而言，工程前期主要关注速度，快马加鞭建统一平台，先让信息“跑”起来，再去探索、开发和完善各种应用系统。深圳从2010年招商街道试点到2013年全市范围推广，仅用了不到3年时间。而比深圳更早实施网格化管理的H市，从模式首创到全市范围整体推进，其历时长达8年之久。正是依赖于科学合理的推进战略，“织网工程”才创造出信息化建设和网格化管理的“深圳速度”。
    （四）灵活调用社会资源，有效解决经费投入问题。信息化项目对信息技术依存度高，相关软硬件更新周期快，这导致它对预算投入的速度要求也很高。但政府预算沿用的是一套复杂的审批程序。一个信息化项目从立项到审批通过，短则一年，长则两三年，经费投入滞后严重制约项目的推进进程。面对这一套复杂的预算审批程序，深圳市灵活动用社会资源，有效解决了资金投入问题。以社区家园网的建设为例，全深圳共计673个社区，每个社区都有一个自己的家园网。按照估算，其建设费用需3600万元，其每年的维护费用则需2000万元。深圳市社工委想出的方案是：在全市建一个总后台，同时做出8个网站模板，让每个社区共用这个总后台，并自行挑选模板。同时，社工委还对社会上的服务提供商展开“游说”：后台和模板可以考虑不要钱，因为做完这些业务，637个社区都会成为企业的潜在客户。社区会自行增加一些特色化的内容，一个社区年度的业务额约在2万元左右。这实际上为网站建设者开辟了年营收约达1300万元的大市场。结果，一个个服务提供商都积极参与招投标。“织网工程”最为棘手的预算问题，就是这样解决的。
    （五）创新项目外包模式，积极构筑支持网络。电子政务外包是国际通行的项目运营模式。“织网工程”的有效推进，就得益于项目外包所构建的支持网络。它并未将其整体项目外包给某一个公司或机构，而是将其拆分成不同部分，由不同单位具体负责，发挥不同公司优势。其中，公共信息资源库的设计，是由高新技术企业深圳市永兴元科技有限公司承接；大数据分析平台的建设，则委托给由苏格兰科学院皇家院士领衔的华傲数据管理研究团队；清华大学深圳研究生院最早参与网格划分的数学模型设计，此后又负责网络舆情分析业务，为信息综合采集平台提供数据源；中国电信深圳分公司则是社区家园网的总承包商，它与永兴元科技合作，共建社区家园网。外包方式上，“织网工程”还尝试了“资格标”的运作模式。也即，先招数家公司，让入围者拥有建设资格，然后再分工负责，并根据需求和形势变化随时调整，持续跟踪和改进各自负责项目，到了一年年末再按工作量结算。与以往那种“一锤子买卖”的服务外包模式相比，这种招标方法更能适应信息化项目持续迅速更新的现实情况。
    “织网工程”完成覆盖市、区、街道、社区四级的“一库一队伍两网两系统”基本构架之后，现已进入解决“好和更好”问题的阶段。从目前的实施阶段和情况来看，“织网工程”下一步的发展应该重点关注的领域包括：第一，密切衔接“国家创新型城市”、“民生幸福城市”等城市规划目标，确保最高领导层持续支持；第二，为加强市社工委的规划力，尽快组建专家咨询委员会，汇集电子政务、社会管理、公共服务等领域专业人士，为“织网工程”构建政策支持性网络；第三，为提高“织网工程”实际利用率，研究、制定和实施面向普通市民的信息化教育方案，并特别关注残疾人、低收入人群、失业人员、老年人等“信息弱势群体”的培训机会，破除“数字鸿沟”；第四，通过“织网工程”数据系统，定位高层次人才生活工作集聚区，有规划、有步骤地配备和改善该区域交通、医疗、教育、文化等方面硬软件设施，并通过向高层次人才提供个性化服务，助力深圳“国家创新型城市”建设；第五，尽快打造一支长期跟踪合作的“织网工程”评估队伍，开发出可操作性强的评估体系，形成相应的反馈改善机制，为深入了解和及时总结项目建设、推广和利用情况，拟定具体改善方案提供可靠的依据；第六，为保护公民个人的信息隐私，加强法律法规建设，其内容包括确认信息主体权利，明确规定公共机构处理个人信息的行为，设立个人信息保护机构，赋予其监督个人信息保护法实施的职权，明确规定违反个人信息保护立法的处罚，等等；第七，通过引进政府总体架构（enterprisearchitecture，EA），实现“织网工程”与深圳市行政改革的有效对接，让其发挥优化机构设置、提升政府效能、改善公共服务的作用；第七，顺应移动电子政务潮流，推动应用系统智能化，实现真正意义上的“任何人在任何时间任何地点访问任何政府部门任何信息”的5A（Anyperson、Anytime、Anywhere、Anygovernment、Anyinformation）目标。