陈剑：谈谈国家资产负债表

    近期，胡德平先生在经济观察报上撰文，“说说我国的国家资产负债表——阀值的警示”，这是一篇很有见地的文章。因为清晰把握国家资产负债表，对于摸清国家家底，提高国家财富管理水平和透明度以及把控经济变化趋势，有重要意义。虽然在此之前，也有一些专家学者，例如李扬、马骏、曹远征等学者都对此问题进行了研究，但将国家资产负债表的研究上升到国家宏观管理高度，引发了社会高度关注，其标杆意义不容低估。
    一.研究国家资产负债表的意义
    国家资产负债表(National Balance Sheet)，是指包括了政府、居民、非金融机构、金融机构等所有经济部门在内的资产负债信息。它反映了整个国民经济在某一特定时点上的资产和负债的总量规模、分布、结构和国民财富及总体经济实力的状况和水平。
    与国家资产负债表相联系的概念是国民资产负债核算。它是我国国民经济核算体系的重要组成部分，它是以一个国家或地区经济资产的存量为对象的核算，反映某一特定时点上机构部门及经济总体所拥有的财力、物力的历史积累和与之相对应的债权债务关系，反映一个国家或地区的资产负债总规模及结构、经济实力、发展水平和生产能力。
    国民经济核算若要反映国民经济活动的流量和存量，只有将资产负债核算纳入国民经济核算体系，并与其它流量核算相结合，才能全面、系统地描述国民经济运行全过程。
    研究国家资产负债表，至少有以下几方面的意义：
    (一)有利于评估国家和地区资产运营健康状况
    资产负债表作为一种能准确反映一国债务风险、评估其偿债能力的分析工具，已为国际社会所青睐，并成为把握一国和地区经济能否持续健康发展的重要指标。编制国家和地区资产负债表，可以监测各部门债务风险。从历史经验来看，银行体系的坏账和国企亏损已经损耗了政府大量的金融资源;经济增长方式转变，政府债务支出也将发生重大变化，及时关注这些变化，采取措施管理该过程中的风险，有利于经济持续健康发展。
    (二)有利于提升经济增长质量
    对一个国家和一个地区而言，在每年产出的GDP中，有相当大的部分是无效的。这是因为，GDP指标存在某些先天性缺陷，一些无效投资甚至破坏资源环境的活动都被计入。而在财富形成中须将这些部分扣除。资产负债表有净资产一栏，就是对各项无效成果扣除后的资产。也就是说，国家净资产增加额持续小于当年GDP，表明并不是全部的GDP都形成了真正的财富积累。相当多的GDP实际是无效，甚至是有害的。通过对净资产的确认和分析，可以提升经济增长的质量和水平。
    (三)有利于提高宏观管理水平，提升政府管理透明度
    对国家资产负债表进行分析和监控，可以提高“国家财富”管理水平和透明度。各级人大和社会各界在了解国家和各个部门的资产、负债和净资产的情况下，可以判断国家和本地区的家底和可能的变化趋势，进而对政府的行为进行监督和管理。
    政府短期决策的长期成本一般难以量化;由于缺乏量化的工具和公开的信息，这些长期成本也比较容易被民众、相关监督机构忽略，因此容易纵容政府的短期行为。而国家资产负债表恰恰是连接长期和短期的有效工具，在此基础上的风险预测可以将许多短期经济政策的长期成本显现化。因而可以对政府诸多的短期行为进行制约。
    (四)有利于提升业绩考核科学化水平
    中国作为转型中的新兴市场国家，长期以来GDP至上，地方政府的公司主义，并由此产生了大量地方债务，占据了资产负债表的重要位置。因此，通过设立地区的资产负债表，对政府债务中的净资产进行分析，包括地方政府在内的债务问题，进而确定正确的业绩观。
    (五)有利于推进经济体制改革
    对资产负债表进行分析，可以掌握条块间的资产和负债的情况，这有利于推进经济体制改革。例如，人口快速老化，涉及到养老金是否存有缺口，有多大缺口，会对未来产生怎样的挑战，这需要清晰地了解养老体系的未来支付缺口的大小和发生的时点，这样才能判断如何推进养老金的改革以及在何时划拨一定数量的资金用于支付养老金，等等。
    二.需要关注的问题
    随着经济体制改革进程的不断推进和深入，一些原本隐蔽的经济矛盾可能逐渐暴露，政府隐性、或有的负债随之浮出水面，因而形成对财政的额外列支要求，最终演化为政府负债。
    目前引人关注，有可能引发为经济矛盾的内容，主要有以下一些方面：
    (一)地方政府债务
    中国地方政府债务持续上涨，地方政府债务负担加重已经成为影响中国经济持续增长的隐患，也是影响中国宏观经济运行稳定的风险点。国家审计署2013年12月30日公布的数据显示，截至6月底中国地方政府债务达到约17.89万亿元，与2010年底相比大约增加70%。
    地方债务可划分为显性债务、隐性债务。显性直接债务主要包括国债转贷而形成的债务、欠发工资而形成的债务、粮食亏损挂账和乡镇财政债务。隐性债务包括地方政府担保债务、社会保障资金缺口等。中国地方债务风险的形成是转轨时期地方政府财权、事权分配不协调，举债意愿与举债约束失衡的结果，具有独特的生成逻辑和发展路径。
    每一届政府上台，都力图取得骄人的政绩。但要取得骄人政绩，没有经费支撑是困难的。地方政府通常不能发行地方政府债券，因此通过下属投资公司向个人和公司发行高收益率投资工具来为基础设施建设项目筹资。这导致所谓的影子银行业快速发展。但这却容易产生举债不透明，管理缺乏规范等问题。
    现在的问题是，随着经济增长速度放缓，部分运作不够规范、偿还能力不够强的地方融资平台出现债务违约的可能性在加大，从而加大了政府的偿还责任。
    目前地方政府债务，相当多的是依赖银行贷款，以短期债务为主。债务所形成的投资，很有可能是一些基建项目，这些投资产生的现金流覆盖期限长，年均现金流少，极易造成期限错配。
    依赖土地出让收入和银行贷款，“绑架”房地产和银行，是地方债务的一个突出特点。
    一届政府任期结束后，或许有一定政绩，但却留下了巨额债务和债务负担，如何化解持续上涨的巨额债务负担，这是一个问题。如何提升评价标准的科学性，科学地制定政绩考核评价标准，也许更为重要。
    (二)养老金缺口
    我国从1997年开始实行社会统筹和个人账户相结合(即“统账结合”)的养老保险制度，由于养老金支付规模大于积累规模，个人账户尚未做实，养老保险基金缺口日益增大，形成政府对养老保险的隐性债务。并且，随着人口老化加速，退休人员数量越来越多，退休人员领取退休金的时间越来越长，导致国家养老保险支出逐年攀升。
    根据专家们的测算，在目前养老制度不变的情况下，再过15年左右，虽然专家们测算的数字不完全相同，但都认为到2030年时养老金缺口将是一个天文数字，有人认为超过人民币60万亿元以上，占当年GDP三成左右。虽然这一数据的具体数值可能存有疑问，但养老金缺口持续放大对财政造成巨大负担这一总体趋势是确定的。
    城镇养老金支出本质上是国家的一项负债。由于这种负债不像国债那样有明确的数额，习惯上称其为隐性负债。随着隐性负债持续增加，中央政府如何弥补日益增大的缺口，无疑是一个艰巨的难题。
    (三)环境成本
    中国环境问题持续恶化，环境成本持续上升，无论是大气、水源和土质，都呈现持续恶化势头，令人担忧。这也是迫切需要中国经济增长方式转型的原因之一。如何在国家资产负债表中体现环境成本持续增加，十分重要。
    2006年9月，国家环保总局和国家统计局向媒体联合发布了《中国绿色国民经济核算研究报告2004》。这是中国第一份经环境污染调整的GDP核算研究报告。
    绿色国民经济核算(简称绿色GDP核算)是指从传统GDP中扣除自然资源耗减成本和环境退化成本的核算体系，能够更为真实地衡量经济发展成果。但要对各地区和各行业的环境污染实物量、虚拟治理成本、环境退化成本进行了核算分析，实际是一项技术很强的工作。如何拿出令人信服的数据并用于指导工作，监督落实，在实际生活中还有诸多难题需要破解。
    (四)准政府债风险
    政策性或准政策性金融机构，由于具有政府信用担保，其所发行的金融债被视为“准国债”。这些“准国债”的发行，由于可控性缺乏必要的评估，其风险性不容小觑。
    此外，一些大型工程项目，如高速铁路也具有准政府负债特征。这些债务具有规模大、周期长的特点，一旦现金流发生问题，都有可能转化为财政风险。
    三.推进经济体制改革，提升资产负债管理的治理水平
    要清晰制订国家资产负债表，提升资产负债管理水平，需要经济体制改革相伴随。这主要涉及以下一些内容：
    (一)减少政府对微观经济活动的干预
    长期以来，中国各级政府的公司主义，使政府在资源配置中起到了决定性作用，这无疑影响到市场经济体制的健全和完善，使市场运行规律发生扭曲。政府在市场经济条件下扮演主导作用的同时，也承担了比成熟市场经济条件下的政府承担的更多显性和隐性债务。因而减少政府对微观经济活动的干预，既是落实党的18届3中全会提出的让“市场在资源配置中起决定性作用”的关键环节，也是降低政府或有负债风险的根本途径，从而有利于推动市场化改革，推动政府向建设公共服务型政府转型，将隐性或有负债转变为显性直接负债，明确负债主体并使之多元化。
    (二)进一步完善市场经济体制，推进产权体制改革
    产权改革是经济体制改革的重要内容。中国的市场经济，目前遇到的问题是，产权改革不彻底，自然也遗留下了大量问题。以国有企业产权改革为例，当前国企改革遇到的核心问题。国资流失困扰改革与发展;一些地方国企经营者和个体老板通过种种手法侵吞国资，是国企产权改革中暴露出的一个不容回避的问题。而国有产权转让中出现的问题，又是与我国产权管理相关法律法规不健全，产权交易市场不完善，产权交易监管不到位等因素有关。
    即使是公有制，不同层级的公有制主体或代表，即各级政府，也有一个产权明晰的问题，不然就难以准确提供一个清晰的不同层级的资产负债表。例如，土地所有权的权利主体只能是国家或农民集体。中华人民共和国《土地管理法》对国家土地所有权作了明确规定。第8条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。现在的问题是，谁是国家，谁能够代表国家。土地归国家所有，在土地所有权归国家所有的情况下，各级地方政府通过土地出让所获得的收益，理应也归国家所有，而国家的代表，则只能是国务院，而不应是其它层级的政府。但现实情况下，各级政府的土地出让收入也都归属各级政府所有。因此，推进产权体制改革，包括公有制的产权对不同层级主体的明晰，有利于资产负债表的清晰和责任明确。
    (三)将国家资产负债管理纳入到宏观调控体系
    宏观调控有短期和长期之分，国家资产负债表恰恰可以联结长期和短期。通过资产负债的可持续性来保证经济发展的可持续性。因此，有必要将国家资产负债表及其管理能力纳入我国宏观调控体系建设，把宏观管理放在坚实的基础之上。
    (四)推进财政、金融、土地等配套改革
    财税体制改革至关重要。现有的社会保障问题、国有资产管理问题、地方政府性债务问题，都与财税体制改革密切相关。财税体制的关键是财权与事权相匹配。应当给地方更多的财权，以与承担的大量的事权相匹配。也需要给地方政府透明的资金来源，例如，通过开征房产税，以满足地方政府基础设施资金的需要，等等。
    推动金融体制改革，重点是推进利率市场化改革，促使银行强化市场化经营，而不是依靠垄断获得暴利，进而提升风险管理水平。
    应当扩大地方独立发债范围，既可以为地方融资平台提供再融资，化解银行的不良贷款风险;也推动地方政府提升财政透明度。
    土地制度改革的核心是厘清政府的角色定位，应当逐步弱化政府作为土地交易者和直接经营者的角色，强化其服务者和监管者的角色。
    (五)调整收入分配格局，提高国企分红比例
    应对人口持续老化带来的养老金缺口的风险，应当进一步扩大国有企业利润上缴的主体，除中央企业外，地方国有企业、铁路等非国资委管理的垄断性行业、国有金融企业等，也要尽快实行资本分红。同时，进一步提高国有企业利润上缴的水平，使上缴利润水平提高到30%甚至更高。在此基础上，加大国有资本经营收入补贴社会保障的力度。
    此外，进一步实施国有股减持充实社会保障储备资金。在境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障的基础上，对非上市国有企业，在合理确保国有经济控制力的前提下，都可逐步酌情减持，并将减持收益部分划转社保，用于养老金缺口。
    (六)改变政绩考核方式
    通过对资产负债表的净资产的管理，对提升经济增长的质量有重要意义。因而，在经济增长过程中，如何减少无益或有害的GDP，需要改变政绩考核的管理方式，不唯GDP，应当把经济增长的质量放在十分重要的评价位置。一届政府任届期满，如何考核在经济增长方面的成就，重要是就是考核地方资产负债表中的净增产的增长。这就有可能出现，虽然经济增长速度很高，但由于经济增长中含有大量的无效的GDP，净资产的增量有限，因而政绩考核就难以获得高分。因此，迫使地方政府更多的是关注经济增长的质量，关注资产负债表中的净增产的增长，对加快经济发展方式的转型和建设绿色中国、美丽中国有着重要意义。
    (作者为中国经济体制改革研究会副会长，研究员)