张光：中国式分权的代价

    【编者按】：本文为FT中文网2013中国年度报告的一篇。
    2013年的中国以官方大张旗鼓地宣传中国梦而始，以半个中国陷入雾霾的苦境而终。任何明白人都知道，中国的雾霾大爆发是过去三十年，特别是近十年经济发展模式累积的结果，而中国式地方分权恰恰在这个发展模式中居于核心地位，可谓成也萧何、败也萧何。
    必须充分肯定改革开放以来地方分权对中国经济高速增长的贡献，但也需要集中谈谈中国式分权给中国造成的问题，包括席卷半个中国的雾霾难题。
    中国式分权主要表现为行政分权和财政分权。行政分权主要是各级地方政府对辖区内的社会经济事务的管理和发展，尤其在规制的设定和执行上，享有高度的自主权。例如，在过去的十年里进行的几轮房地产调控，都是中央给大政方针，地方政府制定用于本地的具体规则。社会保障、环境保护的规制也或多或少以类似的方式形成和执行。
    财政分权则主要是中央财政所做的几乎完全限于国防外交并维持中央政府及其职能部门（如海关和国税）运转，而国内公共物品和服务的提供，几乎完全由地方财政承担。这一点，清晰地表现在财政数据上（图1，略）。
    2012年，在全国预算内财政支出中，中央占14.9%，地方占85.1%。而且，如果把预算外支出、社保基金支出、国有土地财政支出等加进来考虑，中国地方财政支出比重当接近90%。放眼世界，没有第二个国家达到这般财政支出分权的水平。美国学者兰德里在他的《中国的分权型威权体制》（2008）一书中，把中国的地方财政支出比重与世界其他50余国做了比较。仅次于中国列第二位的是联邦制国家美国，其地方（包括州和州以下政府）支出比重不到50%。按财政支出口径计量，中国是世界上最分权的国家，没有之一。
    中国行政集权与财政地方分权古而有之
    中国为什么能在地方分权特别是财政支出（事权）分配上成为世界的例外?
    原因之一是中国历来如此。在漫长的帝制社会中，作为中央政府的朝廷，至少就其文官系统而言，规模非常之小，不过区区数千人而已。国内的一应公共和管制事务，从税收到教化（如科举考试），从驿站到河工，基本均由地方政府承担。甚至在军事财政也是如此。在朝代强盛之际，通常由地方政府在朝廷的统一调配递解下，供养所辖地区的军队；而在朝代衰落之时，则出现军阀控制地方行政，各自供养的局面。
    如此分权，中国何以能够保持大一统数千年不倒？其奥妙之一在于秦朝形成并绵延不绝的皇权官僚体制。在正常情况下，所有县级以上文官和武将都由中央政府甚至皇帝任命，帝制中国的官僚政治集权为它的行政分权和财政分权奠定了政治制度基础。
    从这个观点看，民国近40年的历史，大半是在地方军政一体的境遇下渡过的。中央政府，无论是在北洋军阀时期，还是南京政府时期，都没有达到帝制中国中央政府（朝廷）强政治集权的状态。
    新中国同旧中国相比，则有沿袭有损益，但在变动中保持一点不变。这一点就是官僚政治集权。皇权虽然不再，但马列主义的民主集中制为政治集权，不但提供了更强的意识形态辩护，而且形成了更具操作性的手段。自建国至今，中共在各级党政领导由上级、最终为中央任命产生这一点上，从未有过一丝一毫的动摇。
    然而，在行政和财政分权上，改革前后发生了重大的变化。建国后的前30年中央计划经济，地方政府在行政和财政事务上，几乎没有任何自主性。其主要表现之一是国家财政资金大量用于经济建设，特别是基本建设（通常占财政总支出的40%），国家经济建设主要由财政融资，而财政建设资金绝大部分由中央政府及其部委执行。因此，国家财政支出的半数以上由中央政府完成。这一财政支出中央集权模式直到改革开放初期依然清晰可见（图1）。
    众所周知，这一经济管理模式使地方和民间发展经济的动力消灭殆尽。再加上改革前无穷无尽的政治运动和斗争，导致中国经济在毛泽东的晚年到了濒临崩溃的地步。
    改革开放后财政大包干：中央地方均寻求机会主义
    所以，改革伊始，中共中央一方面强调以经济建设为中心，努力完成从革命党向执政党的转变；另一方面则在坚守甚至强化官僚任命政治体制的同时，进行了大胆的行政分权和财政分权改革。自秦以来至1980年代，中国的财税的大部分基本上一直由地方政府征收，但地方不过是中央政府的税收之手，并无任何自主裁量之权。
    1980年代的财政大包干制，给予地方政府以控制支配按契约规定的财政收入"剩余"，即划归上级政府后的所有剩余收入的权力。出于自身利益的需要，各地政府特别是那些经济增长迅速的地方政府，很快就学会能使自身利益最大化的与中央政府博弈的方法：一方面，它们只完成为财政合约要求的最低限度的财政收入，以求得将上解中央收入最小化。另一方面，它们想方设法变预算内收入为预算外收入，因为后者无需与中央分成。
    这样做的结果是，财政收支规模占国民生产总值比重逐步下降，即便是把预算外收支规模加进来，国家财政规模占国民生产总值的比重仍然显著下降（图1）。这一发展，客观上起到了藏富于民、国退民进的作用，曾为邓小平所赞叹的异军突起的乡镇企业，就是在这样一种地方分权的财政制度下形成的。
    然而，财政大包干的逻辑是不可持续的。上述地方政府预算内财政收入最小化、化预算内收入为预算外收入的手法，虽然没有违背财政包干契约，但毕竟是钻空子的机会主义做法。事实上，少数地方政府如北京市为了留住收入竟然在1990年前后向中央政府隐瞒了几十亿元的财政收入。而财政窘迫的中央政府，在1990年前后，不得不重演百年前晚清政府派员向富裕的广东省借款的苦戏。这些借款，从一开始，就没有还的可能和打算。
    结果，财政包干制的逻辑下，中央和地方政府双双走上了机会主义的博弈道路。
    分税制改革让中央和地方在扩大财政收入问题上一致
    1994年1月1日开始实施的分税制改革，彻底改变了中央与地方在财政分权关系的逻辑。
    改革把最大税种增值税定为中央与地方共享税，并由新成立的国税系统来征收，并按央75%地25%外加税收返还的既定规则统一划给地方政府。这一改革使地方政府没有机会在分成收入上搞收入最小化。更重要的是，财政包干制下地方政府在分成财政收入上执行最小化战略的动机不复存在。中央和地方政府在扩大财政收入的问题上利益完全一致。
    各地政府不但努力协作在本地的国税部门征收国税，以期增加自己的分成收入。（因此，各地国税局的部门预算中，大约20%来自于所在地方政府的激励性补贴）。而且，与此同时，地方政府更是不遗余力地征收完全属于自己的地方专享收入，从预算内到预算外，从税收收入到收费收入，从社保基金收入到土地出让收入。原因无他，根据分税制的规则，地方政府对划给它们的分成收入和自有收入的使用，在不违背中央和国家的大政方针的前提下，享有充分的自主裁量权。
    发展地方经济，成为扩大地方财政收入的最好的手段。这一点和经济发展是硬道理的GDP主义在邓小平南巡后被强化至极的形势相配合，驱动中国财政规模不断扩张（图1）。
    分税制驱动下的GDP主义最终导致环境恶化
    在1980年代，除了广东珠三角的例外，中国经济增长的动力来自离乡不离土的乡镇企业（尤其在苏南）和私人企业（浙江）以及地方国营企业。按企业所有归属分配财源的财税包干体制，促使地方政府非常看重企业的地方所有性质。土生土长的企业，通常会对家乡的水土保持应有的敬畏感，再加上它们多建于轻工业和耐用消费品产业，国人的消费尚未进入住房、汽车等需要消耗大量能源建造并使用的阶段，因此，1980年代的初期工业化并未对中国的环境造成重大的破坏。
    而自1990年代中叶以来，在分税制条件下，地方政府对于企业的观点，发生了"不重所有、而重所在"的变化。招商引资俨然成为众多地方政府的头等大事。外来的企业，包括民营的，外资的，甚至国有的央企，大多缺乏本地企业对乡土的那般敬畏。中国经济自1990年代以来的"世界工厂化"、重化工化和房地产化的背后，往往都有不断流动的产业和金融资本和固守一地的地方政府的合作和共谋，而并非偶然地，中国地方政府的党政主官多为非本地人出任，而且变动频率极高。这些力量的结合，在使中国获得20余年两位数高速经济增长的同时，也使其付出了产能过剩、环境恶化的沉重代价。
    改革带来的地方分权提供社保也是一种例外
    1990年代，作为经济市场化改革的一部分，中国进行了"抓大放小"、"减员增效"的全国性的国有企业改革。结果，除了行政和事业部门外，单位不再成为中国劳动者的社会保障的提供者。中国开始建立政府主导的社会化保障网络。从那时到现在，这个社会化保障网络一直处于各地政府分而治之的分权实施状态。以最大的城镇基本养老保险基金为例，除了四个中央直辖市的例外，其余各地的统筹水平基本上仍然停留于县市层次。这一发展，大大加剧的中国财政支出分权的水平。
    中国社会保障特别是养老保险收支的地方分权化，在全世界的范围上看亦属例外。发达国家不论采取联邦制或单一制，均由中央政府主导社会保障特别是养老保障。实行社会保障计划的发展中国家，也多由中央政府主导。
    从理论上看，中央统筹社会保障，使保险基金库在一国范围内最大化，风险分散最大化，并有助于社会公平。进而言之，在资本和劳动力自由流动的市场经济条件下，社会保障财政的地方化根本无法成立。这是因为，如果某地提供比其他地方更好的社会福利项目，必然使它成为福利磁石，吸引大量人群来该地享受福利；与此同时，在财政分权的条件下，该地的福利开支只能来自本地的财政收入，为此它的财政征收水平不得不超过其他地方，而这必然使资本和劳动力以脚投票，远离而去。于是，在资本和劳动力充分自由流动的市场经济条件下，社会保障服务的地方分权化必然导致各地政府的"逐底竞争"，尽量降低税收水平，尽量少提供社会保障。这是造成在许多国家那里社会保障主要由中央政府提供的事实的主要原因之一。
    中国之所以能够以地方分权的方式提供社会保障服务，根本原因在于户籍制度。依靠这个制度，地方政府能够在吸引资本和劳动力流入的同时，把非本地甚至非城市户籍人口排除于本地的社会福利网之外。结果，中国的社会保障福利能够在地区之间、阶层之间非常不平等的分配下延续至今。
    中央政府的政策要求和转移支付虽然在一定程度上缓解了不平等状况，但离社会公正和效率的起码要求还差得很远。社会保障物品和服务分配的不平等又给予地方政府以强烈的诱因去维持并保护早已不合时宜的户籍制度。
    总之，中国今天的众多公共政策问题，如产能过剩、环境污染、社会保障提供的低水平和不公平分配，都与中国式的地方分权息息相关。
    这些问题的治理需要改革和完善中国式分权。首先，中央政府应当承担更多的事权，尤其是与社会保障相关的事权。基本养老保险由于只涉及到资金的收取和支付，由中央政府来操作即全国统筹，从技术上来讲完全可行。其次，中央政府对地方官员政绩的考核标准，再也不能唯GDP是论。社会政策和环境保护应当成为优先考核标准。最后，也是最重要的是切实落实基层民主参与。2007年，厦门市民的政治参与，加之当地和福建省党政领导的开明，使PX项目不在厦门实施，才有今天厦门乃至整个福建良好的环境和清新的空气。事实证明，厦门和福建的经济发展，并没有PX项目未在厦门落户而受损。厦门和福建做得到的，中国也应该能做得到。来源：FT中文网