刘锐：小产权房为什么不应合法化

    十八届三中会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场。小产权房“转正”的风声随之充斥网络。主要有两种观点：
    一是权利界定论。认为小产权房的“小”主要是房屋下面的那块地小，它不利于资源的优化配置及农民财产权的实现。
    二是法律界定论。认为小产权违反国家法律法规，对商品房市场、耕地保护、社会秩序带来重大影响。
    诸多的学术口水中，主流观点是，城乡二元土地制度、户籍制度、社保制度是小产权房产生的根源，它的违法性有目共睹，但合理性也不可忽视，在小产权房屡禁不止的背景下，应该重新评估小产权房的法律地位、经济效用与政治影响，逐步放开。
    笔者以为，小产权房的产生及影响是复杂的，仅用抽象的学术大词和道德谴责，无助于深化小产权房问题的认识，只有廓清小产权房的形成原因、问题实质，才能评估其社会影响，提出有见地的对策。
    一、小产权房为何会形成
    小产权房的形成与城郊地区人流、物流集聚带来的利益密集有关，与政府管理的缺位及相关政策的不落实有关，与农户在巨大利益的诱惑下不惜铤而走险有关，并不是有些学者所说的根源于二元的土地、房产制度。
    在土地集体所有制下，小产权房不是“小”产权，而是“无”产权。小产权房与房屋下的那幅地有关。
    1、工业化城市化的发展带来城郊地区的土地升值。建设用地本身没有价值，其价格高涨与城市扩张带来的公共品供给能力增强有关，土地的不可移动性带来城郊土地的供不应求。
    另外，集体土地无偿分配、无偿使用的特点保证了房屋开发的低投入，吸引城郊农民建起密密麻麻的房屋。其实，在广大的中西部一般农村，即使农民有心建房出售，也因基础设施不完善，人流量不大、工业辐射力不强而无人问津。
    2、国家政策实践及地方行政的后果。国家为了保持合理的经济密度，保障土地的集约有效利用，实施偏紧的土地供给政策，带来城市土地市场的供不应求。城市发展需要遵从土地利用总体规划和城市发展规划，城市向某一方向的扩张带来特定位置的土地升值。
    当然，个别乡镇政府的“以地生财”冲动，与房地产商合作开发小产权房，也会带来农业地区小产权房的蓬勃兴起。
    3、政府与村组织管理的缺位助长了形势。小产权房处在多个部门的管理交叉点上，责任不明确、监管不作为现象极易发生。另外，建小产权房花费农民的心血，要拆除或进行处罚，则是从农民心上剜肉，拆违中极易出现不稳定。政府出于自保考虑，也会选择放任自流。
    村组织是集体土地的所有者与管理者，理应及时制止农民的违规建房现象，但有的村组织或村干部带头违建谋利，或者在治权缺失的情况下睁只眼闭只眼，助长了小产房的扩张态势。
    二、小产权房的问题根源在哪里
    存在并不意味着合理。
    小产权房的普遍存在尽管反映了农民分享土地级差收益的诉求，但这并不意味着国家就应该总结各地经验，将其纳入合法化轨道，也不意味着张曙光的倒推法，认为小产权房的井喷说明现行农地制度缺乏合法基础。
    北京郑各庄案例不过是城郊农村通过土地资本化分享城市发展成果的极端案例，在占95%的中西部农村并不存在分享级差地租的机会，农民的宅基地并没有多少价值，占用土地建厂房更无实施基础。
    笔者在湖北荆门一般农村调查发现，当地从1990年起，就有村民建房屋，卖给外村人，但房屋价格一直较低，1990年代为2000-3000元，2012年也不过3-5万元，且卖房搭3-5亩耕地的传统一直存在。以为土地里面有价值，农民抱着金饭碗找饭吃，主观预设小产权房的发展与城乡二元土地制度相关联，瞄错了靶子打错了方向。小产权房问题的实质是土地增值收益的分配。
    在现有的土地制度下，农村集体土地要通过政府征收，然后才能进入土地一级市场，农民所得的征地补偿费用较低，理性的城郊农民当然不会无动于衷。如果利用国家管理的漏洞，大肆兴建小产权房，则可以获得巨额利益，当个实实在在的地主，带来永远的“幸福”，不少农民会铤而走险。
    地方政府当然不会罢休，如果放开土地一级市场，实行小产权房合法化，政府通过土地招拍挂获得的土地出让金将大为减少，政府就没有基本的财力建设城市基础设施，以廉价的工业用地吸引大企业入住，则后续的工商税收、房产税收的获得都将化为泡影，地方治理能力及发展能力也会大为下降。
    另外，小产房的入市会带来城市规划的破坏及正常房产秩序的冲击，造成诸多不利的社会影响。中央政府当然要防备地方政府贪污腐化带来的官民矛盾加剧问题，但它也要预防农民私搭乱建带来的社会正义及政府合法性流失问题。
    小产权房的背后是土地收益分配，造就出中央、地方、城郊农民三者复杂纠葛的博弈形态。外在的看，城郊农民获得有利空隙，带来小产权房的发展。
    三、小产权房为什么不应合法化
    小产权房是否应合法化与二元土地制度无关，而是与背后土地涨价的‘归公’或‘归农’有关。笔者以为，无论学术清理，还是现实争论上，小产权房都不应合法化，理论论证上的含糊其辞，现实说明上的道德化叙事，不是专家学者的应有态度。
    小产权房的火爆与该块土地不经过土地用途管制、土地利用规划，入市手续不合法等因素有关，它与房屋主人的土地投入没有关系，只与国家土地管制和社会经济发展有关。按照“谁投资谁受益”的原则，土地增值收益理应归全社会所有，而不是归少数的城郊农民所有。
    美国、日本、法国等国都不允许处于特定区域的农民独享土地增值收益，国家发展战略、土地非农使用带来的土地收益归国家所有，然后再进行合理分配，以实现地利共享，是全社会的通则，“涨价归农”的观点与我国的《土地管理法》相冲突。
    政学两界的主流观点认为，当前的征地补偿标准过低，影响失地农民的生活水平，扩大了城乡收入差距，小产权房入市可提高农民的财产收益。它忽略了一个问题，农民获得征地补偿较低，提高征地补偿标准即可，并不需要否定“涨价归公”的合理性，向土地私有化的路子大步迈进。
    涨价归公不仅具有学理合性，而且具有现实适合性。笔者主要通过澄清两个问题来说明：
    1、土地财政总体利大于弊
    政府低价拿地、高价卖地，并不是趁机挥霍腐败，个别官员的贪污浪费并不足于否定土地财政的合理性。在现有的分税体制下，中央获得财政收入的大头，地方政府要能有所为，只能依靠土地财政。
    土地财政主要解决三个问题，一是公共基础设施建设，二是失地农民的安置补偿，三是用于各类民生支出。
    在政治锦标赛体制下，地方政府建设优良的基础设施，吸引大企业到本地投资，从而推动城市化、工业化的快速推进，地方政府因此不依赖中央财政，且能实施各类民生工程，提供更多就业机会。
    中央财政获得较强的主体性，从而能够改进全国的基础设施，推动产业结构的优化升级，应对各种可能的困难和风险。
    我国正处在社会主义初级阶级，财政汲取能力相较于各类民生投入还较低，只有当国家富强，财政强大时，才能全面深入的解决民生问题，建成真正的社会主义强国。
    肯定土地财政，并不是说土地财政没有问题。只有站在国家立场，综合衡量利弊得失，才能得出对土地财政的正确判断。
    当前政学两界所说的，土地财政管理缺陷、滋生贪污腐化；土地财政催生出摊大饼式发展，浪费土地资源等问题，是客观存在的。但各种问题的实践机制不同。
    举例说来，土地财政对失地农民生活的影响有多大，有待进一步评估，指鹿为马式的讨论和批判，很难令后来者信服。土地财政有很多缺陷，但完全可以依据中国实际做出渐进改革，而不是彻底否定、另立路径。
    放开历史的眼光，土地财政的实践具有阶段性，在我国城市化的初级阶级，土地财政具有高度适合性，等到再过20-30年，国家建立起完善的基础设施，城市化、工业化发展到一定阶段，大部分农民都已进城安家，城郊土地不是自然增值和辐射增值时，再改土地财政也不迟。
    2、农民的利益被剥夺实质
    征地涉及土地收益的分配，城郊农民不眼红，不趁机捞好处，很难，征地拆迁因此不会一帆风顺，有些农民因不满补偿，当起钉子户也很正常。若是征地补偿标准低，提高财政的再分配能力即可，并不需要鼓吹集体建设用地入市，小产权房合法化。
    当前中国征地矛盾频发，失地农民生活困难，除开土地财政的影响，与农民缺少就业能力和市场意识，农民的消费意识增长、变现观念增强带来的畸形生活，政府在安置补偿上面的工作不到位等因素有关。
    另一方面，如果我们观察占5%的城郊农民生活的状况，则大部生活条件已相当不错，而且获得远高于城市居民的收入，不应再对他们提高补偿。反观中西部一般农村，地方财力有限，农民获得补偿较低，征地补偿有待提高。如果不对农民进行分类讨论，只会让少部分农民得利，催化出城乡三元结构，这是对大多数农民的不公平。
    现行土地制度导源于土地革命，带来两大成果，一是消灭腐朽的土地食利者阶层，保证居者有其屋和耕者有其田，二是农地的非农化必须经国家征收，保证社会共享发展成果。
    如果实行小产权房合法化，推行所谓的“农民自主城市化”策略，则会使城郊农民一夜暴富，成为土地食利者阶层，这既会加剧城市化成本，也会使多数人难以享受公共财政的阳光，甚至给我国现代化建设带来障碍。
    四、结语
    小产权房不应合法化，无论从学理还是现实上都不能。不能因为小产权房广泛存在，政府监管不力，就来否定实际的正义性与合理性。
    事实上，如果小产权放开，不仅会冲击城市发展秩序，而且会破坏法律的严肃性与中央政府的合法性，带来乱占耕地和社会混乱等不利后果。
    从政府治理的角度，我们可以具体情况具体分析，分时分地处理小产权房问题，但在原则上和法律上决不能开小产权房合法化的口子，毕竟，它事关中国发展的战略大局。