常修泽：中国（上海）自贸试验区以开放倒逼“五环式”改革

    201 3年8月，国家决策层作出决定，批准设立中国(上海)自由贸易试验区。从名称看，有两点特别值得关注：其一，据了解，原来地方申报的是“上海”自由贸易区，而最后批准的是“中国(上海)”，名头凸显“中国”，这就意味着它不仅是地方层面的事情，而首先是国家层面的事情，只是设在上海而已;其二，原来地方申报的是“自由贸易园区”，而最后批准的是“自由贸易试验区”，战略基点落在“试验”二宇上，这就意味着国家要在此先行先试，重在制度创新。可以这样说，这不仅是国家更高层次开放的关键一招，也是实行全方位“五环式”改革的重大举措。其结果势必形成新一轮开放倒逼改革之势，一场改革开放的“山雨”即将到来。
    一、中国(上海)自由贸易试验区：中国开放度最高的特殊区域
    中国的改革开放走的是一条“整体推进，重点突破”的路子，其中，在特定区域率先取得突破，进而带动全局，是其重要战略之一。当前中国在区域发展上，请关注两个系列：
    一是“综合配套改革试验区”(简称“试验区”)系列。截止到20 1 3年9月，国家已创立十余个综改试验区，包括上海浦东、深圳特区、天津滨海新区等。每个试验区都有个明确的主题，旨在先行先试。二是纳入“国家发展战略”区域(简称“战略区”)系列，即把“地区发展战略”上升为“国家发展战略”的区域。据我掌握，目前全国大大小小有几十个，而且名目繁多，几乎遍及内地各省(市\自治区)。
    在上述两个系列区域内部，我特别关注三个“亮点”：一是深圳特区中的“前海”;二是珠海特区中的“横琴”;三是海西经济区的“福建平潭”。我把这些称为“特区中的特区”。
    值得关注的是，201 3年8月后，最新版的“特区中的特区”闪亮登场，这就是新设的中国(上海)自由贸易试验区。
    8月27日，中央政治局听取专门汇报，决定建立中国(上海)自由贸易试验区。继之，8月30日，全国人大常委会第四次会议<关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律的行政审批的决定草案》获通过。暂时调整《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》和《中华人民共和国中外合作经营企业法》规定的有关行政审批，上述行政审批的调整在三年内试行，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律;对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。
    我看后，深感此举非同小可，它实际上已给予自贸区突破性创新的空间。种种迹象表明，中国(上海)自贸区已经成为迄今为止中国开放度最高的特殊区域。
    二、将掀起第四波开放倒逼改革的浪潮
    中国的改革可以分为两种类型。一种是“内源性”的改革，如以家庭联产承包责任制为核心的农村改革;另一种是“外源性”，即倒逼式的改革，如开放倒逼式改革。从1 978年起，决策层一直尝试通过对外开放来瓦解僵化的体制。在过去三十多年里，已经出现了三波开放倒逼改革的高潮。
    第一波开放倒逼改革的高潮在上世纪80年代初期。1 980年，深圳特区成为中国率先开放的试验田。邓小平说“杀出一条血路来”，通过引入市场经济，倒逼着体制机制的不断改革。在深圳特区(特别是蛇口工业区)开放精神的带动下，全国人民改革的积极性像火山一样爆发出来了，到中共十三大时达到了高潮。
    第二波开放倒逼改革高潮在上世纪90年代初期。邓小平决定开发开放浦东，朱镕基具体操盘，浦东作为中国第二轮改革开放的先行者，以更加博大的胸襟对外开放，倒逼决策层启动以社会主义市场经济体制为目标的改革。在那个国际社会封锁、国内社会彷徨的特殊时期，积极推动浦东开发，实际上是选择一个小块区域作为突破口，与当年邓小平在深圳搞特区的做法有点类似，都是从小处入手，借此破局，用开放来倒逼改革。
    第三波开放倒逼改革高潮是本世纪初。2001年中国加入世贸组织，开始纳入经济全球化的轨道。改革“不仅依靠国内‘内生’的改革力量，而且学会了利用外部由于加入WTO所引发的开放倒逼的力量;WTO的规则实质是市场经济的基本运行规则，按照这套规则办事，改革将会更具有理性。此后，国家按WTO规则修改了3000多条法律法规，带动了不少实际性的改革举措，经济、政治、文化、社会等领域有不小变化。
    现在我们面临的应是第四波高潮。中国(上海)自由贸易试验区有两个基本定位，一是强调先行先试，二是争创中国在全球竞争中的新优势。特别值得关注的是，这是中国在经济全球化的新形势下面向世界的主动试验。先行先试和争创新优势的根本途径在于制度创新。从历史长河看，从201 3年开始，中国将迎来第四波开放倒逼改革的高潮。
    三、高端开放倒逼的将是“五环式”改革
    那么，高端开放将倒逼什么改革?我看，目前的一些论作有缩小化的苗头：把倒逼的范围缩小到经济改革领域;而且，在经济领域又收缩到贸易领域的改革。这可能有望文生义之嫌。
    “一石激起千层浪”。我认为，中央提出的中国(上海)自由贸易试验区，不是一般的“石头”，而是块“大石头”。将其投入中国现今的“一池湖水”中，肯定会激起波浪的。按照涟漪理论，从宏观角度分析，至少有三个涟漪圈。
    第一涟漪圈，也是直接涟漪圈，倒逼外资外贸领域的改革。
    外资外贸体制首当其冲。因为，在我看来，中国(上海)自贸区发展的基础应当是贸易和投资的自由化和便利化，其中包括：货物和服务贸易的自由化、便利化(包括转口贸易自由化、便利化)，以及外资业务的管制放开和随之而来的服务技术的引进等，以此推动“五流”(商流、物流、人流、资金流、信息流)集合型的开放和发展，从而把外资外贸的改革推进到更宽的领域和更高的水平。
    第二涟漪圄，更大的涟漪圈，倒逼经济领域改革。
    讨论自贸区对中国改革的影响，必须要有前瞻性和大视野。要看到，在21世纪1 0年代之后，一种新的全球治理格局会逐渐显现。例如，美国正在亚太推动TPP(跨太平洋战略经济伙伴关系协定)。我看了有关TPP的协定内容，发现：有几条倒逼力度很大的“非传统条款”：一是知识产权保护问题;二是劳工权益问题;三是环境保护问题;四是政府采购问题;五是国有企业公平竞争问题，等等。中国是否参与谈判，还在研究当中。笔者预测，如果中国参与加入TPP谈判，自贸区的设立有可能在谈判中起到关键性的作用，甚至有可能成为中国加入TPP的区域性对外开放窗口。
    以这种大视野来审视自贸区对中国经济体制改革的影响，我认为，至少有以下四个方面。
    1.倒逼国有企业(特别是垄断性行业的国有企业)改革。核心是取消某些不合理的扶持性做法，真正做到“两平一同”，即：平等使用生产要素，平等参与市场竞争，同等受到法律保护。这对国有企业(特别是垄断性行业的企业)的现行体制冲击是很大的。 ’
    2.倒逼金融体制改革。这是自贸区制度创新的亮点之一。核心是把自贸区办成金融创新试验区，包括先行先试人民币资本项目下开放，在风险可控前提下，实行人民币可自由兑换试点等金融创新;在区内实现金融市场利率市场化;金融机构资产价格实行市场化定价;探索境内离岸金融业务;以及推动其他金融业对外开放等。
    3.倒逼财税体制改革。重点推动税收创新，如采用低税率，以降低企业税负，形成更具国际竞争力的税收政策。
    4.倒逼要素价格改革。既然全方位开放涉及劳工权益保护和资源利用，有一个低估的要素价格回归合理均衡水平的问题。这是要素价格改革的重要内容，也是将市场体系建设进行到底的重要方面。
    第三涟漪圈，最大的涟漪困，倒逼“五环式”改革。
    新阶段历史赋予中国的，是类似奥运“五环”的改革，包括经济、政治、社会、文化、生态环境制度改革。今天，讨论自贸区倒逼改革的议题，一定要树立“五环式”改革的思维。这就意味着，要在全方位制度创新上有所突破，这必将触及除经济改革之外的其他四个领域一些更深层的改革内容。
    例如，政府自身体制改革方面。长期以来，中国实行的是政府主导的经济发展模式，政府过多采取行政许可、审批制度，在很大程度上导致政府和市场的边界不清。按照自贸区新的规则，应遵循“法无禁止即自由”的原则，实行“负面清单”管理，并暂停实施某些法律法规。所有这些都将倒逼政府改革，推动其由管制型政府向“中立型政府”和“服务型政府”转变。
    再如，社会体制改革方面。随着自贸区新规则的建立，以保障劳工权益为标志的公民权利问题，将会进一步凸显，这就要求推进社会管理体制创新，包括培育和创新社会组织、推进社区自治、建立公民利益表达协调机制、用“对话”替代“对抗”等。
    还如，在生态环境体制改革方面。自贸区新规则对环境的要求是十分苛刻的，而现在的实际情况比较严峻。有鉴于此，应从建立“资源环境产权制度”入手，实行严格的环境保护制度，真正做到生态文明、天人合一。
    最后，我要特别指出，自贸区所涉及的绝不仅仅是经济行为和社会行为，它将涉及更深层次的“文明交融”问题。我主张，自贸区应成为“文明交融”的试验区。