胡一帆：中国地方债：未雨绸缪

    原文选自彼得森国际经济研究所（PIIE）China Economy Watch项目，原文发表时间是2013年9月3日。作者胡一帆是海通国际首席经济学家及研究部主管，PIIE访问学者。
    中国不断增长的地方债务引发了各方关于地方公共财政稳定性的担忧。地方政府与影子银行的联系使得市场对于地方债务规模的估计差异极大，数值从10万亿到50万亿元不等。投资者们愈发强烈的忧虑迫使中央政府对于地方进行一次彻底的调查，中国国家审计署7月28日宣布其将会对所有五个行政级别的债务都进行一次审计——包括中央、省、市、县、乡，旨在估计债务规模和潜在的财政风险。此次审计的重点关注对象是与基础设施建设相关的债务（包括铁路和地铁），地方政府融资平台（LGFPs）以及由土地转让收入支持的项目。所有交易和相关的底帐按要求单独审计，审计报告预计会在十月中旬之前提交给国务院。
    一、地方债务问题有多严重？
    最近的一次对于地方政府债务规模的估计是在2010年，国家统计局2011年3月发布的报告显示这一规模达到了10.7万亿元。这一估计值应是新一轮估计的下限，因为在过去的两年里，地方政府债务有显著升高，还要加上影子银行业务的部分；另外，新一轮统计的覆盖面更为完全，包含了乡镇一级的数据。从银监会的统计数据来看，银行给地方政府融资平台贷款数额在2013年的第一季度达到了9.59万亿元，比2009年第四季度上涨了30%。今年早些时候国家审计局开展过一次涉及36个省会城市的审计项目，调查显示它们的债务总规模达到了3.85万亿元，有九个城市的债务站GDP的比例在2012年超过了100%。这九个城市的名字没有公开，但市场将其范围缩小到了以下10个城市：南京、成都、广州、合肥、昆明、长沙、武汉、哈尔滨、西安和兰州。
    根据我们自己最近所做的调查，我们发现财政状况较好的城市，债务占GDP的比例从20%到40%不等，而在债务问题比较严重的城市，这一比例达到了80%到120%不等。总体而言，我们估计地方政府债务占GDP的比重为40%到60%，也就是20到30万亿元。包括上海、云南和陕西（译者注：也可能是山西，原文为Shanxi）在内的一些地方政府融资平台了在偿还本金上遇到了问题而申请了贷款的展期。除了债务规模这个问题外，地方财政结构的期限错配是另一个令人忧虑的问题。根据国家审计局2011年的报告，截止至2010年底，53%的地方政府债务是3年期的，然而60%的公用基础设施项目投资却是10年期的。所以目前最为紧迫的问题并非是债务无力偿还而流动性的问题。
    我们认为，尽管中国地方债规模较大且存在结构性错配，但中国地方债问题仍在可控的范围内。与美国的地方政府不同，中国地方政府拥有大量的基础设施、楼宇、自然资源和诸如国有企业和集体所有制企业的企业作为资产。2012年由中国社科院出版的国家资产负债表中估计，到2010年底中国政府营运资产规模达到21.5万亿元，其中47.4%的份额属于地方政府。政府非营运资产达到了7.8万亿元，自然资源总数为44.5万亿元。另外，由于中国经济高速增长，中国政府税收收入也稳步提升，在过去五年已然翻番，在2012年达到了10.1万亿元。这意味着税收规模有可能超过债务水平。
    总体而言，地方政府债务问题虽然严重但仍是可控的。然而，在任何潜在的违约风险到来前，还是应当立即采取必要措施来控制现在的局面。
    二、解决地方政府债务问题的措施
    去杠杆化是解决地方政府债务问题首当其冲的措施。设定赤字和债务帽对于中国政府建立一个稳健的财政状况是非常重要的。欧元区《稳定与增长公约》规定所有成员国的财政赤字水平必须占GDP的3%以下，公共债务占GDP比例要在60%以下（马斯特里赫特条约）。60%这个中央政府的安全标准对中国来说是个很好的参考；而鉴于地方政府可获取的资源更为有限，其所面对的“债务帽”应该更低一点，因而40%到60%可能更为恰当。除了“债务帽”这个措施，在给地方政府施压并在规定时间框架内实现去杠杆化这一议题上，制定达成目标的明确时间表也同等重要。
    一旦“债务帽”确定，一些举措，包括出售政府资产，证券化债务，中央政府免去部分债务等都应立即实行以迅速地将杠杆率降低到目标比例以下或接近的水平。另一些如发行地方政府债券，征收财产税以及重新平衡开支的措施是维护健康、可持续的地方财政状况的长效机制。
    1、去杠杆化的短期措施
    1）出售部分地方政府资产
    出售资产是在公共领域去杠杆化的最为快捷的方法，这对于那些负债比例远高于规定水平的地方来说尤为必要。这一措施对经济基本面良好且拥有高质量资产的城市能产生较好的效果，这里主要是指长三角地区和珠三角地区的城市。比如，南京政府，作为负债比例较高的江苏省会城市，截止到2012年其负债总额已经超过了其GDP总额（7200亿元），而根据南京市国有资产投资管理控股(集团)有限公司的统计数据，当地政府拥有的资产数额达到了3310亿元。部分地私有化这些政府资产，尤其是一些良好的经营性资产，将会在帮助去杠杆化的同时提高管理的效率。
    2）通过四大资产管理公司重组现有债务
    重组现有债务是另一个解决途径。1999年的时候，中国曾通过四大资产管理公司，即华融、信达、东方和长城重组了高达1.4万亿元的四大国有银行的不良贷款。四大资管公司最初的吸收坏账的任务已经完成，而重组地方政府债务可以给他们带来新的业务。将不良贷款以折扣价格和经协商确定的展期时限转给资管公司是一个潜在可行的解决方案（80%的政府债务都是银行负债）。虽然这有可能会在一定程度上增加道德风险，但仍不失为一次性快速提高地方政府总体财政状况的良方。
    3）中央政府的直接支持
    让中央政府来帮助地方政府偿还部分债务也是可行的，尤其对于那些处于中西部地区的城市而言。在2003年前这种做法并不罕见，当时一些地区的地方政府面临财政困境，且无法从土地出售中获益。具体来说，中央政府通过发行国债所得的收益为地方在2001年，2002年和2003年分别融资了400亿元、250亿元和250亿元。
    2、改善地方政府财政状况的长期举措
    1）允许地方政府发行债券
    在中国，地方政府不被允许发行债券。在2009年之后，地方政府可以做的是向中央政府提交申请，而如果予以核准，中央政府将会代表地方政府发行债券。但即便在这样的情况下，每年的数额也是有限制的，审批流程十分漫长，且可选择的期限较少。比如，2011年和2012年的允许的年度发债数额分别是2000亿元和2500亿元，然而同期地方政府开支分别达到了5.25万亿和6.16万亿。期限的选择也仅限于两种——3年期和5年期国债。2011年，7年期的试点项目在上海、浙江、广州和深圳开展，2013年，江苏和山东也紧随其后。相对较短的到期时间使得此类债券很难满足地方政府注资长期基础设施建设（如道路、桥梁和地铁）的需求。结果导致了很大部分的2012年发放的地方政府债券被用于偿还2009年所发的3年期债券。比方说，甘肃省2012年所发行的70亿元债券中只有15亿元是被用来进行新的投资的。
    由于在债券发行上的限制，地方融资平台在过去三年里通过银行间市场发行了大量的“城投债”用以支持基础设施项目建设。尤其是在2012年，发行了的城投债总额达到了6368亿元，将城投债总规模提高到了1.4万亿。根据中央国债登记结算有限责任公司的数据，这一数值是2010年的2.5倍。这些城投债最终借款人缺乏透明度的事实价加强了市场在疲软经济环境下对潜在违约风险的担忧。
    总体而言，允许地方政府发行债券可以明示最终借款人的身份，使得政府的预算更为透明，而地方政府当会主动对其发行的债券负责。
    2）征收财产税（这里尤指房产税）
    财产税潜在的是平息住房市场过热、缩小收入差距，并为地方财政提供可持续收入来源的一颗终极“金色子弹”。在美国，根据美国商务部的统计，2011年财产税的税收收入占到国家和地方政府全部税收收入的33.1%。上海和重庆在2011年被选定为率先试点征收房产税的两个城市，但试点项目并不十分成功，原因是税收的征收面非常狭窄，只针对数量极为有限的高端新房，而税率也比较低。
    我们预计房产税最早会在2014年下半年在中国全面铺开，届时全国范围的住房信息系统已经建立。目前已有60个城市在系统内注册登记了。今年，更多的城市，如杭州、长沙和深圳可能会被选定为新的试点城市，下面几点是我们对房产税的预期：
    l 每年的税率会被设定在0.5%到2%之间，具体数值会因具体城市条件不同而不同，如控制房价的需求，住宅价格承受能力以及人均GDP。
    l 税收可能将针对新的交易而不具有回溯的性质，或是针对第三套住房的购买。二手房交易很有可能会被视为新交易。
    l 可能会对各类财产所有权实行累进的税率。
    3）重新平衡中央与地方政府开支
    “现收现付”（pay as you go）的体制应被作为地方政府需遵循的黄金定律，尤其是那些高杠杆城市。重新平衡地方和中央政府的财政开支是抑制地方债务增长的又一方向。在中央和地方政府财政收入和支出上存在着较大的不一致性，通常而言，中央和地方财政的税收收入是五五开的，但是在支出方面，却是中央占三成，地方占七成。这一差距意味着地方政府必须运用其他的融资渠道去补足差额，这样的局面从中国1994年税制改革开始已持续了近20年的时间。因而政府应当重新平衡开支将更多的开支转向中央，尤其是在诸如公共服务、教育、社会保障、医疗健康和环境保护领域，这些领域目前地方政府开支要远高于中央政府。
    3、实现目标的前提
    1）透明的政府预算
    地方政府需要向公众提供更为准确的关于其支出计划和债券收益所得用途的信息。政府官员过度支出的行为以及政府采购中商品价格虚高的事件一直以来受到中国公众的诟病。比如，每年用于公务用车、接待和出国考察的费用时常会占到所有财政支出的20%到30%。向公众公开地方政府预算对于在长期营造健康的公共财政环境而言至关重要。今年8月21日，财政部要求所有县级及以上的地方政府都要在2015年前公布年度财政预算，包括在公务用车、接待和出国考察方面的具体开支。
    2）稳健的技术基础建设
    对于技术基础建设也存在一定需求，包括透明可靠的信用评级系统，定价机制更为有效的债券衍生市场以及一个更好的监督体系，其应在无法满足债务标准的情况下具备自动纠错机制。中国国债期货市场在中止了18年后，将于9月6日重新启动。其合约标的是面值为100万元的5年期国债。政府债券期货的重启将会刺激国债的交易量，并为未来的债券衍生产品提供指导。
    三、结论
    对于地方政府债务的审计是重新平衡地方政府财政状况的最初一步。地方政府债务可能会占到GDP总额的40%到60%，但基于政府资产和收益的规模，其仍在可控范围内。需要实行相关的短期措施来对高负债城市去杠杆，同时长期的举措应被用于创造更为稳定的地方政府财政环境。解决这一问题的过程将会为政府提供一个良好的契机来推动亟需进行的结构性改革。
    译者是上海金融与法律研究院研究助理王珏。
    译者评论
    地方债问题就如同近日萦绕在中国经济上空的一片乌云，但与其说问题本身有多严重，不如说最大的问题是担忧何时这片乌云会化作一场暴雨，而这或也是此文标题：未雨绸缪的用意。担忧主要来自于信息的不公开不透明，而作为地方政府本身并不具备内在的动力去详细披露自身的财政状况，故而解决一时之忧的全国范围的审计十分必要，而从长期来看，透明的预算甚至是细化的政府财政报告会是良好的开端——但就如文中所言，这也仅是第一步。
    地方债务的乱象和金融市场的大多问题一样可以归咎为正常融资渠道的不畅、监督监管机制的不到位以及内生于金融市场的诸如期限错配的问题。在这里本文作者为我们从短期与长期角度提供了一系列具备一定可操作性的建议，建议本身比较中规中矩，而透露出的讯号可能更值得我们关注：在有效的监管之下，放开过度限制，支持从金融到财税领域的创新，从而有效调配资源。
    而这一切最终还是有赖于从制度层面的建设，就如地方融资平台的出现很大程度上为了规避现有的法律法规。对此周小川在最新的《资本市场的多层次特性》做了一个很精妙比喻：“…与前面提到的体育运动例子相类似，即规则还没有发展演变到一定阶段时，很难开展新的竞技比赛项目，而只能限于原来的运行层次。”