郑永年：为何体制创新更具红利？

    中国体制改革的困难，不仅来自于官僚体制的阻力，也来自于其他各个方面。如果说改革是体制的改革，每一个大大小小的体制背后都是既得利益。在中国，各个阶层的官僚、公务员体系、国有企业、银行、大学等等都是庞大的既得利益。所有这些体制化的既得利益可以大唱改革，但只可改革他人，不可改革自己。例如，知识分子是倡导改革最高调的，但一旦涉及到改革他们赖以生存的体制——大学等研究体制，他们的反对声音也是最响亮的。中国的教育和科研机构是最难改革的一个领域。
    这种情况不仅仅是中国，各个国家都是如此。如何推进改革？中国可以从其他国家学到很多经验教训。一个社会，一旦稳定久了，没有大的伤筋动骨的危机，各方面的利益就会高度制度化，每一个体制背后都会是庞大的既得利益。美国经济学家奥尔森（Mancur Olson）在《国家的兴衰》（The Rise and Decline of Nations）一书中早就论证了既得利益如何阻碍社会经济的发展。他的书出版在1980年代。通过把西方和亚洲的日本、“四小龙”等经济体作比较，他发现西方发达民主国家经济发展迟缓，而当时亚洲的日本、“四小龙”和其他地区的发展中国家的经济则发展迅速。他的一个观点是，一个国家，和平的环境久了，既得利益就强大起来，最终演变成阻力。日本和韩国等经济体，因为有战争等因素，摧毁了原来的既得利益集团，或者有强有力的政治领导力，有能力摧毁既得利益，这些经济体的发展反而很迅速。
    西方1980年代之后的经济发展，也要归功于新自由主义经济政策。英国的撒切尔革命和美国的里根革命，目标都是公共部门的私有化，政府尽量退出公共经济领域，减少对经济活动的监管。这是一场政府的自我革命。尽管在很多社会领域，这场革命因为民众反对而没有发生，但在经济领域，这场革命大为解放了西方的生产力。这场革命也促进了经济领域的创新活动。当然，这场革命也为世界带来了深刻的教训。这场革命之后，政府对一些新的经济活动没有建立监管制度，最后导致了2008年的全球性金融危机。
    大众民主成为既得利益
    奥尔森所说的这种既得利益阻碍改革的情形，今天仍然继续着。2008年全球性金融危机以来，西方各国都在讨论改革、改革、改革，但所有国家都没有重大的改革动作。为什么？既得利益使然也。欧洲尤其如此。欧洲的主要问题是异化了的福利制度。福利制度本来是要保护社会的最底层，让穷人过上体面的、有尊严的生活。但到现在，福利制度普遍演变成人们的一种生活方式，也就是没有动力去工作，高度依赖于这一制度，也就是一般人们所说的“养懒人”的制度。
    当越来越多的人依赖于这个制度，这个制度就变得不可持续。很多年来，欧洲人知道问题出在哪里，也知道如何去解决这个问题，但就是没有能力去做。原因也能简单，福利制度背后庞大的既得利益。如何克服这个庞大的既得利益？这是欧洲各国所面临的最主要的问题。实际上，大众民主制度本身，已经演变成这个庞大既得利益的最大主柱。
    在民主的两百多年历史中，大多数时间都是精英民主，也就是资产阶级民主。在精英民主情况下，人们的政治权利和人们对社会的经济贡献比较平衡，因为当时投票权（最重要的政治权利）受各种限制，尤其是财产的限制。大众民主的到来，改变了这种情形。在大众民主下，一人一票，人人政治权利平等。但是，人们对一个社会的经济贡献则不一样。这就产生了一个结构性问题——人们可以使用手中的政治权利（选票），来获取经济利益（福利）。
    很简单，当执政者本身的合法性来自选票，当他们的权力基于选票之上的时候，没有人能够超越选票，获取足够的政治权力来改革这种既得利益。在西方，选举往往演变成“福利”的“拍卖会”。这样说，并不是否定福利制度。福利制度的产生，是人类文明的一大进步，它使得穷人活得体面和尊严。但如何防止这个制度被滥用、被挟持，的确是大众民主国家面临的挑战。
    亚洲日本的改革也不容易。日本曾经创造了世界的经济奇迹，在短短的20年间跃升成为世界上第二大经济体。无论是经济的高速发展、社会福利制度的建立，还是政治的民主化，日本为世界所瞩目。但是，在过去的20多年间，日本的情况每况愈下。日本政府并不是不想改革，但就是改革不动。小泉纯一郎任自民党首相期间，为了克服庞大的既得利益，就想通过民粹主义，动员民众的方法。这种内部的民粹主义很快导致了外部的民族主义，恶化了和邻国中国和韩国的关系。
    日本民主党高唱改革而上台，但也没有能够做任何有意义的改革。安培政府上台以来也想改革，但再次搞外部民族主义。这使得日本的“改革”进入一个恶性循环。国内庞大的既得利益，实际上很难通过民粹主义的方式来改革。这一点日本和欧洲类似，因为在大众民主下，选票是政府赖以生存的基础。但和邻国搞不好关系，更是进一步制约着内部的经济发展。至少到现在为止，人们还看不到日本的前途在哪里？
    实际上，无论是欧洲还是日本，从历史上看，庞大的既得利益只有通过强有力的政府才能加以克服。但如果大众民主产生不了这样一个强有力的政府，任何有意义的改革将会非常困难。
    美国的情形要好一些。美国的民主制度一直在避免欧洲式的福利制度。民主制度有利于一些方面的改革，但不利于另一些方面的改革。福利制度就是一个很好的制度例子。福利制度的产生和民主制度并没有必然的联系，例如德国的社会保障制度，是俾斯麦时代创始的；法国的大众教育制度，是拿破仑时代创始的。但民主制度产生以来，大大推进了福利制度。也就是说，福利制度的改进，和民主的扩张相关。
    美国具制度创新能力
    不过，如前面所讨论的，现在的大众民主制度本身，已经成为改革福利制度最大的阻力。美国并没有欧洲国家那样的负担，其中一个重要原因在于，美国并没有欧洲那样由政府主导的福利制度。美国的很多福利和企业有关。美国之所以被视为是典型的资本主义社会，主要是因为美国一直在抵制欧洲那样的福利制度。
    实际上，更为重要的原因在于美国制度的创新能力。从改革和发展的角度看，美国民主政治制度的优点，并不在于其改革容易，而在于其创新容易。美国体制的改革并不容易。体制改革会触动既得利益，所以没有危机就不会有重大的体制改革。美国的体制改革，大多发生在重大的危机之后。19世纪欧洲风起云涌的工人阶级运动，触动了美国的统治者加紧了各方面的制度建设，尤其是经济监管制度。上世纪30年代大萧条，促成了美国的社会保障制度的建设。要强调的是，这些制度建设是增加新的制度，而不是改革老的制度。尽管建设新制度也要触动既得利益，但建设新制度显然要比改革老制度要容易。
    要注意到，并不是每一次危机都能被用来克服既得利益。例如2008年美国次贷危机导致了全球性金融危机，但要改革华尔街的既得利益非常困难。到目前为止，人们并没有看到美国政府有真正有效的举措来改革华尔街体制。再者，因为在大众民主下，政府所受的制约越来越大，即使是意在建设一些新制度的改革，也越来越困难。例如2008年之后，奥巴马政府试图进行一项只涉及到数千万人的医疗体制改革，就遇到了政治上的强有力的抵制。
    但从总体上说，比较欧洲和日本，美国制度表现出强大的的创新能力。几个方面的制度，保障了美国社会的三个社会角色的创新能力，即地方政府、企业和社会。第一，美国具有一个典型的联邦制结构，容许地方政府有巨大的创新空间。地方政府具有很大的立法权，这是地方政府创新的制度保障。这是法国学者托克维也尔早就观察到的。较之法国的中央集权制度，美国权力相当分散，这使得美国的制度更具活力。
    第二，美国政府本身没有企业，企业的自主权保障着企业的创新。企业是政府的财源，企业做好了，政府的财源就充足。反之，企业做不好，政府的财源从哪里来？所以，美国的企业是世界上最自由的，因为他们面临的来自政府的管制和规制，较之其他社会少。美国的军事工业更是说明了这一问题。美国是世界上最强大的军事大国，但政府本身并不拥有军事工业。美国的军事工业创新，完全由企业来完成。政府每年把巨大的国防费用导入私人企业，企业拥有巨大的科研经费来自主创新。冷战期间，美国能够战胜当时的苏联，依靠的是企业。苏联政府拥有企业，依赖政府企业来创新。尽管也在很多领域发展出高科技来，但显得不可持续。整个国民经济的军事化最终导向了经济的解体。
    第三，美国社会的高度自治，社会创新能力比任何国家要强。这也是托克维也尔所观察到的。根据社会经济政治发展的需要，新型社会组织层出不穷，履行着不同的功能。社会组织本身，承担了很多在其他国家要由政府承担的功能和责任，这有效地减轻了美国政府的负担。在很大程度上，美国与其说是一个民主社会，倒不如说其是一个创新社会。
    创新就是在既得利益之外，培养新的利益，在旧的体制之外，培养新的体制。新利益的产生和成长，有利于改革老的利益，新制度的产生和成长，有利于改革旧的制度。这里谈了那么多国际经验，主要是想要说明，中国的改革是可以进行下去的。实际上，如果从制度创新的角度来看中国经验，更容易回答如下关键问题：中国以往的改革是如何成功的？现在的改革为什么进行不下去？应当做什么将改革进行下去？