审计署报告揭开中国地方债真实情况的一角

    在端午节放假期间，中国审计署低调公布了地方政府债务的审计结果。庞大的地方债一直被视为中国经济增长的高风险点，这次公布的抽查结果，虽未能完全拨开整体地方债情况的迷雾，但总算是用数据揭示出部分真相，同时亦传递出官方对相关风险的警示。
    审计署此次审计了36个地方政府本级债务，其中16个地区债务率超过100%，突显部分地区地方政府债务过高的隐忧，以及一些地方政府盲目举债的情况。这是审计署上次公布2010年底地方政府债情况后，首次详细披露2011年以来债务的增长变化情况。
    截至2012年底，抽查的36个地方政府本级政府性债务余额超过3.8万亿元人民币，较2010年底的3.4万亿增长近13%。专家们认为，该增幅低于上述地区两年来的经济增幅，预示中国整体地方债务风险可控，但不排除部分地区可能会爆发债务风险。而加快建立政府会计改革以及建立政府性债务确立标准则是当务之急。
    “从国家层面看地方政府债务不会出现大问题，因很多债务都是以前累计形成的，新增加的规模不是很大，风险总体可控，但局部地区出现问题则不可避免。”中国着名经济学家邱晓华称。
    中国国际经济交流中心研究员张永军也认为，此次审计署只抽查了36个地方政府本级债务，虽不是全国但也有一定代表性。从总的情况看，两年间地方政府债务的增长远低于这些地区GDP的增幅，整体风险应该是可控的。
    从债务形成年度看，2010年及以前年度举借占53.93%；2011年占16.39%；2012年占29.68%。审计署同时警示在地方政策性债务管理中存在偿债压力大、借新还旧率高、变相融资突出等问题。去年有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%。
    地方政府债务规模之谜
    事实上，外界对中国地方政府债务规模到底有多大的质疑声从未平息，即使在中国审计署公布了2010年底的数据为10.7万亿元后，仍有包括外资评级机构及官方等不断预估中国地方政府债务规模，“宁信其大不信其小”也屡屡使其成为外界看空中国经济的重要理由。
    中国财政部财科所副所长刘尚希就指出，中国地方政府债务缺乏透明度，这与现行财政会计制度有关，因为不是全口径的债务管理，无论是从举债规模到资金使用等等都不透明，也导致中国地方政府债务规模的版本诸多。
    国际评级机构惠誉和穆迪此前相继警示中国地方债务风险，中国本土评级机构--中诚信认为，地方债规模估计在13-15万亿元，但整体系统性风险是可控的。而财政部原部长项怀诚此前透露，地方政府负债估计超过20万亿元。
    刘尚希就指出，从审计署此次发现的问题不难看出，一些地方举债两年多钱仍然趴在帐上没有使用，暴露出地方政府对资金使用的计划性不强，只想盲目先拿钱而不考虑资金的使用效果和使用成本，突显地方政府管理思路的落后和盲目。
    审计公告提到，截至2012年底，36个地方政府本级中，仍有8个尚未出台政府性债务管理规定，13个尚未建立政府负有偿还责任债务的举借审批制度，19个尚未编制债务预算或债务收支计划，24个尚未建立债务风险预警制度。
    一些债务单位违反合同约定将378.16亿元债务资金用于其他项目建设、归还到期债务或作为项目资本金，其中企业债券资金未按核准用途使用68.84亿元；有271.71亿元债务资金于2010年及以前年度举借，至2012年底仍未支出，闲置时间达2年之久，未发挥效益。
    张永军也提到，由于口径问题，导致中国地方政府的债务规模数字很难完全令外界信服。但若以此次审计的36个地方政府本级的债务规模推算至全国，至少表明这两年中国地方政府的债务规模已经有所控制。
    投行花旗指出，根据中国国家审计署公布的部份地区地方政府债务数字估算，2012年中国地方政府总债务约在12.1万亿元人民币，尚不至于令人担忧。
    审计署报告称，36个地方政府本级中，截至2012年底，已有28个地方政府本级出台了地方政府性债务管理制度，有31个建立了偿债准备金制度或在预算中安排偿债准备资金，准备金余额为907.60亿元。同时各地出台措施对2010年底的部分存量债务进行了处理。2011年以来，各地累计偿还和化解存量债务占2010年底债务余额的39.09%。
    风险不容忽视，管理宜转换思路
    尽管此次审计中不难看出近两年中国控制地方政府债务风险方面所做的努力和成绩，但部分地方政府负债率过高，偿债压力较大，使得潜在的风险随时都有爆发的可能。
    报告提到，部分地区和行业债务负担较重，债务规模增长较快，一些省会城市本级的债务风险凸显。2012年，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。
    由于偿债能力不足，一些省会城市本级只能通过举“借新债偿还旧债”，5个省会城市本级2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%，最高的达38.01%。14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元，其中2个省会城市本级逾期债务率超过10%，最高的为16.36%。
    一些地方通过信托、融资租赁、BT和违规集资等方式变相融资现象突出。融资平台公司退出管理不到位，部分融资平台公司资产质量较差、偿债能力不强等问题。
    对此，受访的专家们不无忧虑地提到，部分地方政府债务率过高，势必会成为中国经济发展中的隐雷。尽管从目前看总体风险可控，但局部潜在的债务风险却不得不防。
    张永军就表示，基于目前的财政体制下，不排除中央会对一些债务风险较高的地区提供一些支持，包括将债务展期等等。
    而刘尚希就认为，中国管理地方政府债务的调控思路更需要改变，不能只单一地强调和关注地方政府债务率和偿债率是否上升等，更应该将地方经济发展与地方举债能力综合考虑，同时兼顾举债的资金使用成本，建议加快出台对地方政府债务管理的指导意见等。
    他进一步分析指出，这不仅包括加快政府会计制度改革，还包括要加快全口径债务管理，当务之急是明确政府债务的确定标准，因为政府债务和企业债务标准是不同的，而这是评估债务风险的基础。因为没有统一的政府债务标准，也导致地方政府债务透明度不高。
    中国审计署早在2011年时披露,中国地方政府性债务余额2010年底达到10.7万亿元人民币，而从偿债年度看，2012年、2013年、2014年分别有17.17%、11.37%和9.28%到期。
    “用经济增长的办法解决债务风险，只要经济增长快于债务的增长，风险完全可以控制。”中国国家发展和改革委员会宏观经济研究院副院长陈东琪在此前接受路透专访时说。