蔡继明：让农村集体建设用地有序进入市场

    调控房地产市场的最终目标，不是要限制购买，压制人们对住房的正常需求，而是要控制房地产的价格。我们过去的思路，一直是在压制需求方面做文章，而不是从增加供应上考虑，而恰恰最有效、最根本的调控房价的办法，还是增加土地的供给量。
    近日，在刚刚落幕的“2012博鳌房地产论坛”上，许多专家达成了共识，他们认为中国的房地产调控，要更多地由政策调控转向制度改革，由一般的行政手段转向经济手段，如此方能实现房地产业的可持续发展。诚然，经过过去三年的房地产调控，虽不能说对平抑房价没有任何效果，但是不得不承认，离房价“回归合理水平”的目标还有很远的距离。尽管中央的决心“坚定不移”，调控的手段也花样百出，但是终归难以改变房价高企的局面。之所以如此，盖因为政府的调控是就房价调房价，而没有触及到更根本的土地问题，而实际上，在土地制度上政府可以更有作为。
    调控房地产市场的最终目标，不是要限制购买，压制人们对住房的正常需求，而是要控制房地产的价格。我们过去的思路，一直是在压制需求方面做文章，而不是从增加供应上考虑，而恰恰最有效、最根本的调控房价的办法，还是增加土地的供给量。假定其他条件不变，土地供给增加，地价就会下降，继而房价就会下降。而增加土地供给量，目前面临的最大障碍，就是18亿亩耕地红线的临近。每年国土资源部下达的新增城市用地指标都是很有限的，比如去年下达了670万亩的指标，而地方政府报上来的实际需求是1600多万亩，供需矛盾十分突出。然而，既要保护耕地，保证粮食安全，又要扩大土地有效的供给，以便缓解房地产市场价格过高的状况，其实并非没有办法。我们可以让农村集体建设用地有序地进入市场，从而增加城市住宅用地的供给量。
    首先，农村集体建设用地不是耕地，从功能上已经是用于建设的土地，只不过这种建设，我们原来把它限定在农民自住的住宅、道路、公共设施，以及乡镇企业。而农民自住的住宅，用地非常粗放，很多地方一户农民就占一亩地，一家两宅以上的情况非常普遍。我们调研发现，有的村，70户农民的宅基地就有120亩，这在城市是不可想象的。这种粗放的用地方式造成了不必要的浪费，政府只要给出政策，在民间资本可以进入的情况下，农民自动就会通过旧村改造，更加集约地使用建设用地，把农村集体建设用地、宅基地节省出来，让它进入市场，这个数字是非常大的。全国农村集体建设用地，有十六七万平方公里，而城市目前建成区的总面积也不过是四五万平方公里，农村的集体建设用地节省出1/3，应该并不困难。把这节省下来的农村建设用地，分批地有序地进入市场，就可以大大缓解城市建设用地需求过旺，而因保护耕地的制约提供的土地有限之间的矛盾，如果政府采取这样的措施，就会使房地产的价格有效地得到遏制。
    当然，我的意思并不是把集体建设用地转化成国有土地再进入市场，这是过去的做法，这种做法已经严重地侵害和剥夺了农民的土地权益，并导致了严重的社会问题。集体建设用地本来就是用于建设，不存在用途转换的问题，为什么非要变成国有土地，才能够用于房地产开发呢?从规划的角度来看，只要符合规划，不管是国有土地还是集体土地，都应该要一视同仁，让它们同地、同权、同价，如果不符合规划，集体土地上不能够搞建设，那么国有土地同样不能建。这就是用规划、用用途管制的方法来配置资源，而不是继续沿用过去单纯的所有制转换的做法，那种做法已经受到越来越多的批评，必须加以改进。
    我提出的这种办法，涉及到《土地管理法》以及城市房地产开发的相关条例，其中不合理的规定需要尽快加以修改。但是，从目前政策调控的需要来看，即使在这些法律、制度尚不能很快地进行修改和完善的情况下，我们也完全可以依据中央的有关政策的精神来推出一些新的做法。比如说中共十七届三中全会就明确地指出，对于耕地制度要进一步完善，其中特别强调要逐步缩小政府征地的范围，也就是说，非农用性的用地要由农村集体土地直接进入市场，做到和国有土地同地、同权、同价。《土地管理法》应该按照这种精神进行相应的修改，但是目前《土地管理法》的修改迟迟没有完成，即便如此，我们也可以按照中央的上述政策，对已有的做法进行相应调整。
    具体的操作，我们可以参照重庆、成都市的地票交易经验，它们成立了农村土地交易所，地票交易从小到大取得了很好的经验，相当多的做法是值得肯定的，但是其中也有不足，就是他们的地票交易还是要拿到用地指标，把农村土地变成国有土地，最终的手段还是通过征地。我建议他们，把地票交易机制改革继续深化，让它可以在农民之间，在不同的农村集体之间直接进行。偏远地方的农民，可以把它的建设用地指标拿出来，卖给城市周边的村庄。因为偏远地方的土地几乎没有增值的空间，没人或者很少有人会去搞建设，而城市周边的土地有巨大的增值空间，却没有建设用地的指标，它是农业用地。
    目前，重庆的农村土地交易所、成都的农村产权交易所，已经建立了一个网络，各个地方的土地供给、需求和规划，都可以在这个网络里显示。只要政府把政策适当地调整放开，在执行上并没有什么技术上的障碍。一旦城市周边的土地获得了农村的建设用地指标，那么根据统一的城乡规划，它们就直接可以进入市场，没有必要再经过政府征收为国有土地。应该说这种做法前一半的经验和机制都已经有了，我们只要去加以总结肯定，并进行适当的指导，就可以推而广之。
    (清华大学人文社科学院经济学研究所副所长 蔡继明)