张军：为中国经济转型声辩

    很多人讲中国经济眼下过得去，但是长期有很大的问题。我的看法正好相反，有很多结构变量告诉我们，眼下也许有太多的问题，包括收入差距，但是在长期我比较看好。再有十到二十年的时间，中西部经济的水平跟沿海的差距会基本消除，那时候中国人均GDP会达到美国的四分之一。
    我最近接到来自The World Economy杂志的邀请，这是发展经济学领域一个非常有名的杂志，他们将在11月份举行一个中国年度讲座，希望我能去做这个讲座。这个邀请让我不得不花时间去整理一下我以往从事的中国经济增长方面的研究片段，希望形成一个新的角度来解释中国的经济发展的经验过程。
    纽约大学的Nouriel Roubini教授7月26日在上海交大金融高研院做了一个演讲。他讲了这样一句话，说中国经济的增长是靠出口和巨大的固定资产投资支撑的。高储蓄和低消费是一个不可持续的增长模式。不用说，这是一个不断被重复的判断，几乎成为海内外对中国经济的主流看法。我曾经写过文章说，批评中国经济的所谓结构性失衡在美国和中国似乎都是“政治上正确的”，而重新平衡中国经济均能迎合两国的民众情绪，所以Roubini的说法很受公众和媒体的欢迎。
    可是，这些说法并不像它们看上去的那么正确。如果做更多的经验分析，我们就会发现上述看法并没有充分揭示中国经济发展的逻辑与机制。首先来说，中国经济的增长基于出口这种说法对不对。很多人会拿出证据说，出口值占GDP现在已经超过40%，毫无疑问经济增长是依赖出口的。可是，分子分母之间是什么关系，却没有人去关心。事实上，GDP在统计上并不包含出口值，从支出法核算的角度讲，GDP包含的是出口和进口之间的差额（也就是贸易余额）。如果进口值大于出口值，即使出口值占GDP很大，GDP也会因此被减少而不是增大。另外，如果出口多为来料加工出口的话，那么出口和进口之间的差额可以粗略地看作一国出口附加值的总和。虽然中国的出口值占GDP超过40%，可是加权的出口附加值率平均只有30%，对于那些出口增长最快的行业，附加值率大体只有10%（不同的估计有不同的数值）。这就意味着，GDP当中包含的来自出口部门的贡献只有大约12%左右。这让我想起，在5月28日的“上海论坛”开幕式上，诺贝尔经济学奖获得者James Mirrlees教授说，没有出口，中国经济差不多也照样能增长到现在的水平，因为对增长最重要的是资本的积累率和积累速度。
    很多人认为，我们现在的资本积累过高，挤压了消费，不利于中国的未来经济发展。其实，对这个问题怎么看，取决于看问题的角度。资本积累率高反映的是中国目前的储蓄率仍处于较高水平这一事实。不过，大家不应该忽略的一个重要经验是，资本的积累或者国民储蓄占国民收入的比例并不是固定不变的，它会随着经济发展的阶段和人均收入的提高而变化。东亚四小龙在四十年前都是世界上储蓄率最高的经济，但今天不是。经济学家的研究并没有发现低储蓄率和低投资率可以实现高速的经济增长，却发现，如果能在高储蓄的国家推进有效的资本形成，经济就可以获得更快的发展，成功缩小与发达国家的收入差距。
    北大的蔡洪滨教授做了一个研究，他用上百个国家的统计样本，讨论哪些因素会影响一个中低收入的国家成功实现向高收入的跨越。在他的回归方程中，出口占比、消费率、投资率，基尼系数等等都放进去作为影响因素了，但却发现，这些变量统计上都不显著。换句话说，从长远来说，这些变量不是决定这些国家能否成功跨越所谓“中等收入陷阱”的因素，因为它们会随着经济发展阶段的改变而发生变化。
    从长远来说，包括储蓄率、消费率这些东西都会变，不存在一个最优的比率适合所有的国家。说消费应该占GDP的百分之多少是全世界都可以通用的吗？没有。中国当前的经济发展阶段上出现了统计上的消费占比下降的现象。但是这个现象也要做具体的分析，不可简单下结论。有一次我跟剑桥的一位学者辩论这个问题。我说我是中国的一个消费者，我知道自从我可以买自己的房子以后，我的消费开支的结构发生了怎么样的变化。房改之后的十多年来，中国城市的房屋私有化率高达85%以上。在这种情况下，尽管在统计惯例上房屋投资是计算到资本形成而不是消费支出里面的，但事实是，当我们刚经历可以买房子的阶段以后，每个家庭的消费支出结构都发生了巨大的变化，更多的积蓄去购买住房了。对家庭而言，这就是最大的消费开支。问题在于我们需要找到准确的方法来分摊这笔开支到每一年。国家统计局的司长都承认，现在中国家庭房屋的支出占家庭消费开支的比例确定在7%-8%肯定是低估的。原因主要是，我们还缺乏用于计算“推断租金”的可靠的系统资料，因而统计局现在只能用居住的部分成本估算家庭的住房开支，比如说分摊的房屋维修基金和物业费等。
    与消费占GDP比重的问题相联系，很多人对“劳动收入占国民收入的比重”这些年来的下降趋势也多有诟病，认为这会导致经济增长不可持续的因素。对于这个现象应该怎么看，我们做过研究。我们的做法是这样的，我们把劳动收入与国民收入的比重分解到各个省份，看看能发现一些什么样的规律。理论上，全国层面上的这个占比无非是这个占比在各省的加权平均。经计算我们发现，上海的劳动收入占比是全国最低的，而西藏则是全国最高的。背后的规律是，农业占比比较高的省份，劳动收入占比就往往比较高，而工业化程度和城市化水平比较高的省份，劳动收入占比就比较低。怎么理解这个现象？从全国来看，劳动收入占比的下降主要是收入分配政策不公造成的问题吗？未必。这个趋势反映的实际上是一个非常正面的经济结构的变化，也就是说，过去十多年来，有越来越多的省份的经济实现了或者正在实现它的结构升级，正在经历工业化和城市化的进程，农业在GDP中的份额以及农业对GDP的贡献正在下降，而制造业和服务业的份额则在上升。这样一个结构变化很大程度上导致了我们观察到的劳动收入在GDP中的占比出现下降的趋势。所以我认为，上述现象的出现主要是经济结构变化造成的。这是基本原因，政策的问题是次要的。要知道，结构变化是经济发展的一个非常重要的机制。经济发展就是经济结构不断升级的进程，往上走，通过工业化、城市化提高了人均所得。将来，随着服务业在各个省的经济结构中变得越来越重要，全国层面上观察到的劳动收入在整个国民收入当中的份额就会止跌回升。
    再说基尼系数吧。中国的基尼系数超过国际警戒线少说也有十多年了，但是这个到底有多大关系呢？其实关于基尼系数，有很多很多的研究，相同的基尼系数可以代表完全不同的收入分配状况。今天没有时间展开这个话题，我只提醒一点，这些年来大量的统计研究发现，如果把中国的收入差距分解开来，你就会发现，中国有一个跟其他国家非常不同的现象，就是中国的收入差距里面，城乡差距是小于地区差距的。这说明，在中国，尽管有了三十年的高速增长，但经济发展的水平在各省之间还存在很大的落差。特别是，东部沿海的发展阶段高于中西部地区。我觉得这是非常值得我们思考的一个大问题。我的建议是，当我们在总量上看到一些现象的时候，我们往往需要从地区层面来理解现象的生成，因为中国的经济增长和发展主要不是按照行业而是按照省市这样的行政区划来分解和执行的。经济增长与其说是行业扩张的现象，不如说是地区崛起的现象。中国的经济发展有清晰可循的地理模式。
    我特别提到，诺贝尔经济学奖获得者Simon Kuznets教授在1960年代出版了很多关于经济发展与结构变化的研究著作，并发现了很多有趣的经济发展的现象与规律，最著名的可能就是后来被称为“Kuznets曲线”的现象。这些曲线被讨论得比较多，除了收入差距与经济增长的倒U形关系之外，还有关于环境质量跟经济发展之间的关系。上世纪八十至九十年代有大量的经验研究发现，环境的质量跟人均GDP也是呈现Kuznets曲线的关系，也就是说，经济发展的初期阶段往往伴随环境恶化，而人均GDP水平达到一定的阈值以后环境又会变好。所以，有很多变量之间的关系，可能并不是线性的。今天我们看到的一些很负面的现象往往与经济发展阶段相关，比如我们谈到的消费率、储蓄率包括基尼系数等都会随着经济发展的阶段变化而变化，不能因为今天看到这些变量的值，就理所当然地认为未来也是这样。关键是要把眼光放得更长远，经济发展会引起结构变化，而结构变化会改变很多重要的经济变量间的比率。在这里面结构变化的因素变得非常重要。
    的确，尽管中国经济的高速增长和发展只是出现在过去三十年里，但它的资源归属与经济活动的基本组织方式是没有变化的。各级地方政府依然主导着各自的经济增长和发展。在毛泽东的计划经济时期就形成了这个组织架构，当时叫“块块经济”，它不同于苏联那种以中央工业部为主导的“条条”模式。可是，在我们的计划经济时期，投资和经济活动的控制权总是不断在条与块之间反复折腾，始终没有解决好集权与分权、经济分权与行政分权的关系。
    对于中国经济发展的看法，大多数人是没有这样一个概念的，经济学家习惯于从总量上看问题并从合并的部门与地区的总量上解释经济发展。而对于中国经济，这样做会忽略掉很多重要的东西，难以看到经济发展的机制是什么。我今天特别想指出的是，中国经济是被分割在一个个行政单位里的，是被分割成一个一个单元的，这非常重要。这就是说，说经济活动是在行政区划里面被组织起来的。某种意义上说，中国很像欧洲，很多人讲中国就是早期的欧洲，每一个省都是一个相对独立的经济体，推动经济发展的活动都是发生在一个行政的单位里面。上海是一个单位，上海又分区，区又是一个单位，上海边上的昆山、无锡，是一个一个的行政单位。虽然英国也有郡，美国也有州，但跟中国的行政区概念是完全不同的。在中国，经济活动始终是在行政区的边界内发生的，而且是行政区的政府被赋予的责任。
    中国有两千八百多个县，三十多个省市，六百多个城市，将近三百个地级市，可以有很多的数字来度量中国的经济是怎么分割成一个个小的经济单位的，而且实际上所有的经济活动都是由一个个小的行政单位负责组织的。这种组织架构对于经济增长来讲变得非常有趣，因为经济是由一个一个小的单位构成的，怎么实现增长呢？很显然，在体制上一定是要实行分权的，不能什么事情都在北京做。中国一个非常重要的特点就是不仅这个经济分割成了最小的行政单位，而且一个行政的区划内，几乎所有的资源都在区划内的地方政府手上。这跟西方又不一样。西方的经济资源多数为个人或者家庭拥有，要么是农场主，要么是地主，要么是企业家，总之，资源都在他们手上，所以经济决策和经济活动是这些人决定和组织的，跟政府没有直接的关系；而在中国，所有的经济资源都在地方政府手上。张五常先生一直强调县非常重要，因为所有的土地资源都在县一级政府手里，因此一个省要实现增长的话，就要确保县（市）一级的增长。所以，需要层层的分权。而一旦分权，就遇到一个协调机制的问题。要知道，把经济决策的权力给了地方以后，在全国总量层面上很可能会出现混乱和不稳定，这个问题非常困扰中国。不仅在计划经济时期是这样，在1980年代的改革之中也未能解决好这个问题。那时候的改革只强调了分权而没有解决好宏观稳定的大问题，结果一直摆脱不了经济的大起大落，通货膨胀反复发生，非常严重。
    表面上看，通货膨胀的产生是因为中央财政总是可以或者容易地从银行透支来弥补收支的缺口，而且在1993年之前，这的确已是惯例，每年都要从银行无偿地拿两百亿元来弥补赤字。在1993年之后，透支被改为了政府向银行出售债券并开始整顿金融部门，对金融部门“约法三章”。但这并不能取代对分权体制下的协调机制的需要。增长与通货膨胀伴生的体制根源主要不在于财政向银行的透支，也不在于金融部门的秩序混乱与违规，而在于那个时候形成的中央与地方的财政关系不利于宏观的稳定。因为在当时的财政包干体制下，地方政府有隐瞒财税收入的强烈动机，比如将预算内的收入转移到预算外，形成庞大的预算外和体制外收入，这就逐步削弱了中央对于宏观经济的控制力。中央财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重分别从1980年29%和40%下降到1992年的12%和15%，同时地方政府的预算外收入迅猛增长。虽然中央的财力下降很快，但同期的事权依然没有太大变化，中央政府依然负担着相当大的公共支出和资本建设，
    中央政府在完成本级政府支出后，已经没有财力协调地方政府的行为，因而推行自上而下的改革方案很容易遭遇地方政府的实际阻挠。地方政府拥有了越来越多的预算外和体制外的收入，使得中央政府的支出只能依靠货币超发来支撑。这就是1993-1994年中央政府坚决用中央与地方的分税制替换之前的财政承包制的原因。而分税制的实施是朱镕基担任副总理时期中国经济体制转轨的最重要一环。因为有了分税制，中央与地方才实现了激励的一致性，消除了增长引发通货膨胀的体制根源。这也是确保中国这个大国实现可调控其节奏的经济增长的基本机制。
    我的分析表明，分税制对中国经济发展的贡献很大。首先，在税收的征收方面，由于国税局的设立，中央政府不再从地方政府的收入中抽取一定比例作为自身的收入，因而在税收的征收方面，地方政府没有隐瞒税收的动机；并且由于财政收入的主体是共享税种，因而中央和地方具有类似的税基，这样地方政府在扩大税基的同时也有利于中央政府，因而分税制保证了两者都会最大化税基。其次，分税制保证了在1994年推开的重要改革的顺利推行。按照分税制的设计，1994年的税收返还（增值税和消费税返还）占据当年转移支付的70%，很多人都认为这是中央对地方执行分税制的一种妥协，但由于这部分的增长速度要小于财政收入的增速，因而即使是妥协，这部分也会越来越小，另外的大部分将可以由中央政府来自由支配。而这时候的转移支付更多地应该被理解为中央用来对地方政府绩效的一种褒奖，或是对因改革造成利益损失的省份的一种补偿。因而，中央的财政实力保证了1994年自上而下的改革方案的顺利推行。最后，以增值税作为分享的主体有利于激励地方政府对经济发展的专注，地方政府越是将重点放在发展经济上，这部分的税收也会增长得更快，因而增值税可以间接用来衡量地方政府的努力程度，各地方政府都将有限的财政收入用来改善基础设施，以此来吸引投资和扩大对外贸易，同时扩大了增值税的税基，因而增值税作为分享的主体保证了地方政府更加致力于发展地方经济。
    这就引出了我接下来要讨论的经济发展的机制问题。解决了激励机制问题，要加快经济发展，地方面临的最困难的问题就是如何开始加快资本的形成。跟一个人办企业一样，一开始就需要很多钱。资本积累的钱从何而来？我先讲一个故事。在深圳刚开始建设的时候，习仲勋到邓小平家里去汇报说，建设特区希望中央能给钱来搞基础设施，当时银行只能给三千万贷款。邓小平说了一句话，中央没有钱，你们自己要闯出一条路。当时他们也够大胆的，把眼睛转向了土地。在开发罗湖时，他们测算下来，如果一平方米土地的租金是五千港币，有四十万平方米的商业用地大概就可以筹资二十亿港元，这个时候是1980年。1982年深圳就实行了土地的有偿划拨，而在1987年开始了土地批租制度。1988年，中国的《宪法》将土地使用权可以转让写了进去。到邓小平1992年南巡讲话以后，很多地方都开始想到用土地来解决公共储蓄不足的问题，因为要发展经济，首先就需要改善基础设施。
    韩国、中国台湾地区，四小龙他们早期是靠什么？刚开始发展经济也需要钱，但他们有美国的美元援助。他们拿到美元援助以后就会去进口资本品，从而开始了资本积累。为什么韩国、台湾地区早期走的都是进口替代战略？原因就是因为有美国的援助和贷款。可是十多年以后不行了，他们需要还这个钱了，所以就必须把战略调整到出口导向，要去挣美元来还这个贷款。很多研究文献里面都谈到，四小龙、特别是韩国跟中国台湾，他们早期都实行了进口替代战略，但是后面又转成了出口导向战略。这个不是事先设计的，而是因为开始时他们没有钱来启动经济的发展，正好有美元的援助，所以就要靠进口，后面要还债才转向出口导向的发展战略。
    与它们的初始条件不同，中国的地方政府要加快资本积累，需要靠自己解决资金短缺的问题。所以，地方经济的资本积累很自然主要依靠地方政府“招商引资”这个模式来实现。可是，招商引资的成功在很大程度上是需要依靠地方政府的公共投入来改善当地的投资环境，特别是制度的和物质的基础设施。这是巨大的公共投入，而当地储蓄（贷款）不足是一个严厉的金融约束。这个问题是任何一个中国的地方政府在经济发展的初期都面临的问题。深圳的个案经验之所以变成之后的流行模式，就是因为它确实为地方政府突破这个储蓄短缺的约束找到了出路。
    从经济学上说，深圳早期的经验就是政府拥有的土地成为公共储蓄的来源。在所有的生产要素里面，只有土地的回报是租值，而且长期来讲土地的租值是随着经济发展而不断上升的。只有土地是这样的，其他的资产只会不断地消耗和贬值。1994年以后长三角经济的起飞靠的就是这个来自土地租值的公共储蓄的持续增长。因为中央政府只给政策不给钱，在这种情况下地方政府唯一能够快速实现资本积累的途径就是批租土地。在九十年代后期，随着商品房市场的形成和城市化进程的加快，地方政府来自土地批租的收入获得了大幅度的增长，成为政府财政预算之外的重要收入。
    地方政府的土地出让金实际上可以解释为未来地租流量的现值，地方政府通过市场机制或者所谓的“招拍挂”方式在土地出让时一次性获得，这与西方发达国家通过房产税或物业税的方式间接获得看上去不同，但其实应该是等价的。中国至今没有在全国范围内征收房产税或财产税，但是地方政府从土地出让金中实际上已经一次性征完了。
    除了土地批租这个机制之外，土地作为地方公共储蓄功能的另一个机制是地方政府建立起来的融资平台，也叫做“特殊目的的公司”（SPV），也就是我们熟知的地方政府的开发公司或者城投公司等。成立这些公司的目的是为了筹措用于基础设施建设的资金。政府通常以财政资金或者划拨土地等政府资产作为公司的资本金，而城投公司则利用对一些基础设施的定价权（如公用事业费、公路桥梁的收费权等）或者依赖政府未来财政收入流量来发行建设债券或者直接向银行借款。 由于基础设施的建设和更新有助于地方的招商引资和促进经济增长，从而会增加地方政府未来的增值税，因此，城投公司的负债理论上说是安全和有信誉的。现在大家都在批评地方融资平台，但我们要想一想，如果没有地方融资平台这个增加公共储蓄的机制，不能想象中国经济能够在条件非常恶劣的上世纪九十年代中后期加快了经济发展的步伐，特别是上海和长三角经济的迅速崛起。今天的二线、三线地区也几乎不可能有这样一个加快经济发展的局面。
    除了土地作为公共储蓄的功能被加以利用之外，1994年分税制之后，地方政府对土地的规划、储备与配置的能力也在地方经济发展中变得特别重要。正如张五常先生所说，中央与地方对增值税的分成，实际上也就是对地租的分成（我们讲租税不分）。这是因为增值税来自于生产与投资活动，而后者是地方政府用划拨的土地吸引来的。在招商引资的竞争下，地方政府手上拥有的可划拨的土地的量常常约束着地方经济发展的节奏。
    总的来说，分税制不仅实现了中央与地方的激励一致性，而且在地方层面上开始形成了一个促进经济发展的机制。我们在前面描述了这个机制的基本内容。现在可以看出来，这个机制的核心是政府使用类似金融市场的方式将国有土地未来的收入流量在时间轴上做了很好的平移，从而克服了金融的约束。在这个机制下，我们才观察到地方政府的公共支出与私人部门的生产型投资之间的“挤入效应”（crowing-in effect）。这就是中国的模式。这个模式到底怎么定义？很多人说，中国经济的发展是地方政府推动的，这话好像是对的，但是政府利用了市场而没有取代市场。所以，政府主导经济发展的说法也只是对了一半。但不管怎么说，我想这是一个在理论上非常值得总结的模式。
    来源: 东方早报