秋风：《征收条例》流产的社会政治含义

    春节前已经向公众公开征求过意见的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，迄今没有任何颁布、实施的动静，人们猜测，该条例最大的可能将是胎死腹中，它所要替代的《城市房屋拆迁管理条例》将继续有效。若果真出现这种结局，也就标志着中国社会进一步丧失良性转轨的可能性。
    自2001年颁布以来，人们就已经意识到拆迁条例及其所创造的拆迁制度的不公正，至少有两次由相当权威的部门发起，试图矫正这种不公正，时间分别是2003年有公众提出违宪审查建议，2007年《物权法》通过之际。但这两次，修订或者废止拆迁条例的工作均没有完成。
    这一次，提起修订的是北大法学院的重量级学者，主持新条例制订工作的机构是国务院法制办，结局似乎没有什么区别。
    国务院有关部门不努力吗？应当承认，有关部门还是痛切地感受到了各地拆迁过程中出现的侵害民众权利和利益的现象之严重性，并在力所能及的范围内采取了若干措施。比如，国务院办公厅曾于5月15日发出《关于进一步严格征地拆迁管理工作、切实维护群众合法权益的紧急通知》；7月初，国土资源部又发出《关于进一步做好征地管理工作的通知》。奇怪的是，国务院办公厅的通知至今未予公开，尽管这个通知明显关涉广大民众的权益。于是，民众只能透过非正常渠道寻找这个通知。
    围绕着拆迁修法的种种奇怪现象表明，在当代中国的利益结构已经固化，形成了一个强大的攫取土地的既得利益集团，他们有能力阻挡任何可能危及他们利益的人和机构。
    古往今来，在任何一个社会，土地都是最重要的财产，它是其它财富的源泉。能否正义地配置土地的权益，以及在必要的时候能否公正地对此权益进行再分配，对于社会秩序能否保持稳定具有决定性意义，它也直接体现着政体的基本性质。
    当代中国的土地法律本身就是严重不公的，透过否定此前历史地形成的产权安排，剥夺了民众对土地的权利，强行建立了一个国强民弱的土地产权体系。只是，在这些土地权利没有货币化、没有大规模交易的时候，这种不公正并不明显。假定政府能够利用自己对土地权利的控制，让土地服务于公众利益和国家利益，那么，这种国强民弱的产权安排似乎也是可以接受的。
    政府以前有没有这样做过，待考。但至少过去十几年来，人们所看到的情形是，各级政府，主要是县级政府和各级城市政府，利用不合理的土地权利体系，与资本勾结，合谋掠夺土地转换用途和交易的增值。在此过程中，中国社会的财富配置出现了一次乾坤大挪移：政府获得巨额土地财政收入，众多土地富豪凭借着与权力的关系而嚣张问世。城市居民和农民本应获得的土地权益，则遭到部分或全部剥夺。拆迁制度和征地制度是这种财富大转移得以进行的制度基础。面对剥夺，民众经常不惜以死亡来反抗。从某种意义上，中国国内围绕着拆迁和征地所发生的纠纷，已经超出常态的治安层面，而具有了强烈的非常规政治的意味。
    也正是因为意识到这一制度对于社会制度稳定的危险性，负责任的舆论、学者才高声呼吁，废除拆迁制度和征地制度，重新建立一套土地用途转换和产权交易制度。明智的政治家也意识到这一问题的严峻性，响应公众的这一呼吁，试图对征地制度进行变革，因而有了《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》。这个征求意见稿远不够彻底，不过公平地说，该征求意见稿对民众的权益的保障，要强于拆迁条例。
    土地既得利益集团也清楚地意识到了这一点。如果该条例通过实施，目前在拆迁制度上享有巨大利益的地方政府和资本的权益将会受到一定影响。其实，平心而论，这种影响并不是根本性的。即便如此，仰赖现有拆迁制度、征地制度而形成的土地既得利益集团，却肆无忌惮地运用其强大的影响力，强行阻止了一个正常的立法程序的展开。有学者提醒，在今年3月份全国两会上，很少听到代表委员和媒体讨论《拆迁条例》的修改。相反，很多人在为地方政府游说，如有的地方官员就以人大代表身份提出，过高的拆迁补偿会提高房价
    双方得博弈在隐秘地进行。目前的情形是，土地既得利益集团大获全胜。目前披露出来的数据已经证实这个利益集团对现有拆迁、征地制度的高度依赖：从2009年起，各级地方政府成立了数千家城市融资平台，其中最为成功的是重庆，成立了多家规模巨大的融资平台。这些平台主要依赖土地资产，依靠土地吸引投资，依靠土地向国有商业透支信用。这些平台的正常运作，主要依赖城市可以轻易地以低廉价格获取更多农民土地的预期。如果废除目前的拆迁制度、征地制度，则这种城市融资平台就立刻陷入困境，官员的政绩将立刻受到影响，资本的利益也将大受影响。利益如此巨大，这个盘根错节、无所不在的既得利益集团当然会千方百计阻挠征收条例替换拆迁条例。
    既得利益集团的成功，令人绝望。从中至少可以得出两个观察性结论：第一，这个土地既得利益集团似乎已经被巨大的利益蒙蔽了理智、明智，决心奉行彻底的政治和商业机会主义策略。他们是这个社会的精英，但他们不愿为了这个社会的长远共同利益节制自己。他们不顾征地制度、拆迁制度引发日趋严重的冲突、从而深度撕裂社会的共同体感、侵蚀社会秩序的事实，为了自己的私人利益而蛮干到底。第二，这个既得利益集团似乎已经无人可以约束，他们可以蔑视任何权威，包括可以有效地阻止对他们不利的法律的制定。其实，这样的法律即便可以制定出来，他们也可以阻挠其实施。
    那么，接下来将会发生什么事情，无人知晓。