张光：中国财政转移支付政策的演变（1949—2009年）

    一个政府间财政体系包含三个相互关联的要素：支出责任划分、收入划分和转移支付。而对每个要素的制度安排取决于各国的经济、政治和历史发展因素。在一个现代社会中，如果从收入划分的效率原则看，转移支付的规模势必超过均等化所需要的水平。但是，仍有两个规范性理由决定其存在的合理性。
    20世纪以来，各国财政，但凡人口、土地和经济达到一定规模，不论采取单一制还是联邦制行政管理方式，只要存在一定程度的地方财政自治，大都实行一定形式的政府间财政转移支付。中国是这一潮流的后来者。
    一个政府间财政体系包含三个相互关联的要素：支出责任划分、收入划分和转移支付。而对每个要素的制度安排取决于各国的经济、政治和历史发展因素。在一个现代社会中，如果从收入划分的效率原则看，转移支付的规模势必超过均等化所需要的水平。但是，仍有两个规范性理由决定其存在的合理性。其一，从效率的观点看，财政支出分权大于财政收入分权是合理的。其二，财政收入分权虽有避免统收统支的大锅饭体制和软预算约束的合理性，但以地方分权的方式来征收财政收入本身在效率上却是弊多利少。因此，从政府间财政关系理论上看，政府间财政转移支付之存在，必须以地方政府具有一定程度的财政自主性为前提。
    1978年改革开放之前，中国从来没有实行过制度化的自主性地方财政制度，为此不存在任何真正意义上的财政转移支付。在帝制中国，地方政府官员代表皇权在自己的辖区内征收税赋，并按一定的规则把征收上来的税赋分成“起运”和“留存”两个部分。这是一个“统收统支”的财政体系。由于缺乏相应的需求和供给条件，帝制中国不需要也不存在政府间财政转移支付。民国时期，地方财政自主在国家立法中得到了认定。然而，由于军阀混战、国共内战，特别是抗日战争，蒋介石政权的专制无能，国民政府有关政府间财政关系的法律基本上止于纸上谈兵。无论是从供给还是从需求侧面看，国民政府都没有可能真正实施它关于政府间财政关系的法律。
    改革开放前的新中国（1949—1978年）实行苏联式计划经济体制。在这个体制下，财政收入占国民生产总值的比重大大提高，其根本原因在于当时的计划经济体系以及作为这个计划经济一部分的统收统支的政府间财政关系。国家财政收入大部分来自国营企业利润上缴，这源自计划体制下的价格控制、工资控制和统收统支的政府间财政关系制度安排等因素。改革开放前的中国财政即便有以均等化为目的转移支付，规模也非常小。国家（政府）是这个体制的受益者。在国家财政收入的地区分配中，按人均财政支出额计算，有两类地区是受益者：一是城市化水平较高或大型国有企业集中的地方，二是少数民族自治区。地方财政均等化在当时的国家财政不占任何重要地位。事实上，计划经济时期，经济发展水平（以各省级行政区人均GDP测量）和财政资源（以人均财政支出测量）的地区分布不平等，显著大于改革开放时期。尽管在新中国成立初期统一国家财政上“统收统支”具有一定的合理性，但作为计划经济的一部分，从中长期的观点看，窒息了地方和国家经济发展的活力。
    给予地方政府以财政自主权成为改革僵硬的计划体制的一个突破口。这一突破表现为1980年代国家政府间财政关系从“统收统支”转变为“分灶吃饭”。从1979年到1993年，改革开放的中国实行了财政大包干的政府间关系制度。在这个制度下，地方政府仍然承担着征缴绝大多数国内财政收入的任务。但与计划体制下的“统收统支”不同，地方享有支配缴足上解中央的收入之后的一切剩余的权力，从而获得了真正的财政自主权，真正做到了一级政府一级预算。在这个制度下，中央政府给予某些省级行政区的补贴，大于它从后者那里获得的上解收入。其中的差额具有真正的中央对地方转移支付的性质。我们的研究表明，这个阶段的地方财力分布是新中国成立以来最均等化的时期。中国的地方政府，于历史上第一次在和平统一的年代获得了真正的财政自主权，以此为基础，政府间财政转移支付成为一项具有实质意义的制度安排。这个财政体制使中国社会和各个地区普遍受益，其经济效率和公平性远远高于中央计划下的统收统支财政体制。
    1994年的分税制改革，使包括转移支付在内的中国的政府间财政关系发生了革命性的变化。分税制改革以来，在与财政支出执行越来越地方分权化相反的同时，财政收入越来越中央集权化。分税制改革，使中国终于和世界大多数发达国家一样，采取了中央政府依靠自己的征收机构，征收税基大、流动性强的国内税种收入的制度，实现了较高程度的收入集权。事实证明，收入集权在实现提高财政占GDP比重和中央收入占财政收入比重的目的上，是卓有成效的。但与许多西方国家不同的是，中国在收入集权的同时，却让地方政府承担了比财政包干制时期更多地支出责任。这势必产生此前不存在的、普遍的财政收支垂直不平衡。转移支付成为填补垂直不平衡的基本手段。为此，分税制改革以来中国各省级行政区，无论富有如上海，还是贫穷如贵州，无一例外依赖中央财政转移支付来完成支出任务。分税制改革后中国财政收入集权的同时，支出进一步分权化，这构成了这个时期转移支付规模迅速膨胀的基本原因。同时，转移支付仍然被赋予均衡地方财力的使命。转移支付政策的多重目的，决定分税制改革后转移支付形式的多样化，从以填补垂直不平衡、维持既有的地方利益格局为主要目的的税收返还，到以执行中央政策目的的专项转移支付、按公式分配具有较强平等化因素的财力性转移支付。这三类转移支付相对规模的变动，在一定的程度上决定了分税制改革后财力地区均衡化的水平。我们的研究表明，税收返还以其反均衡化的性质和两次共享税改革后形成的规模效应，决定了直到2004年，分税制下的财力地区分布并没有出现均等化的情况。事实上，从1994年到2004年分税制体制下的地区财力分布不平衡，显著高于此前的财政包干时期。从2005年开始，随着税收返还相对规模的缩小，财力地区均等化开始显现。
    总而言之，从1949年到今天的中国政府间财政关系和转移支付制度，可谓经历了三个不同的世界，构成了一部惊心动魄的财政史。
    作者单位：厦门大学公共事务学院
    文章出处：中国社会科学报