《财经》：税收稽查争议 减税不减负

    《财经》记者 王长勇 于宁 王紫雾
    为完成全国税收增长8.2％的指标而展开的全国性税收稽查，客观上是否会抵消积极财政政策的刺激效果？
    位于北京市宣武区枣林前街的国家税务总局稽查局，近期屡有国企领导被叫至此进行谈话，就企业纳税问题进行磋商——这是今年4月以来全国范围税收大检查的一个重要环节，而税收大检查的主要目的是加强税收征管。
    加强税收征管，是因为财政收入大幅滑坡，离2009年的预期目标相差甚远。在国家税务总局今年4月下发的检查通知中，要求“进一步加强税收征管”，以“确保2009年税收收入增长预期目标的实现”。
    中国政府提出2009年GDP、全国财政收入增长“保八”的目标，同时确定了全国税收收入增长8.2％、中央税收收入增长9.2％的目标，即全国税收收入需增加4450多亿元，中央税收收入需增加近2840亿元。然而，今年一季度，全国税收收入反而下降10.3％，上半年同比下降6％。鉴于近几年税收收入占财政收入的比重为90％左右，业内人士分析，今年完成税收指标的压力还比较大，后几个月的稽查力度可能会更大。
    加强税收征管合法合理，本来无可厚非，只是在经济艰难爬坡之际，此举无疑令企业感到负担沉重。在今年8月财政部召集央企负责人召开的一次会议上，会议主题本来是讨论企业改制、经营方式改变和结构调整，结果参会者反映最强烈的却是对加强税收征管的意见。
    有此同感的当然不只是央企。全国范围的税收大检查，范围涉及中国19个税种中的12个，甚至包括餐饮、美容等行业的个体工商户，并分别详细提出了加强税收征管的要点和要求。
    从宏观经济层面来看，上述做法也存在颇多争议。发改委的一位官员认为，这种做法“起到的是紧缩效应，与积极的财政政策相违背，财税部门不应该把财税收入作为任务指标，而应通过发债来解决赤字问题”。亦有专业人士称，目前的做法是强行投资、强行收税、强行循环，经济运行绷得非常紧。
    “积极的财政政策一边在扩张支出，另一边在加大征收的力度，总效果是什么呢？”清华大学教授李稻葵说。事实上，由于这种“政策层面扩张、执行过程收紧”的特点，2009年的积极财政政策在某种程度上被打了很大折扣。
    “加强征管”由来
    今年积极的财政政策的核心措施为“扩张政府投资、减免政府税费”，中央财政发行赤字7500亿元，公共投资增加4875亿元，中央代理地方发行2000亿元债券，供地方政府配套投向中央“4万亿”投资项目。此外，就是“实行结构性减税政策”（财政部部长谢旭人今年9月9日称）——采取减免税、提高出口退税率等方式，有效减轻企业和居民税收负担，促进企业扩大投资，增强居民消费能力，预计2009年结构性减税政策将减少财政收入约5500亿元。
    “增支减税”两大手段，一方面扩张政府投资直接拉动经济，另一方面减免税费鼓励社会投资和消费，看似起双管齐下之效，但不幸的是，这两方面本身就存在矛盾：减免政府税费减少财政收入，扩张政府投资又需增加收入。解决矛盾的办法之一，是通过发债来筹集资金，而不是通过增加一般预算收入来解决。
    障碍在于，中国政府今年的赤字率已接近3％。中国政府虽无类似欧盟成员国3％的赤字率约束，但无论在亚洲金融危机期间还是当前，中央政府都力求赤字率不突破3％。
    今年前九个月，积极财政政策的实绩是，中央财政下拨三批新增投资共计2800亿元，2000亿元地方政府债券也已发行完毕。在其拉动之下，中国经济复苏势头极为强劲，经济增长8％几无悬念，财政收入增长8％的任务则面临重压。
    今年1月，全国财政收入猛降17.1％，直到5月单月收入才转为正增长。前七个月累计，全国财政收入40672亿元，比2008年同期还减少约210亿元。
    各种迹象表明，政府并不打算扩大2009年的预算赤字规模，因此，加强税收征管，全力保证财政收入“保八”目标，成为财政部门的优先选择。一方面在政策上进行结构性减税，另一方面以“加强税收征管”为名的全国大检查便拉开帷幕。税收检查本是税务部门每年的常规工作，也是国际惯例，但此时被赋予了额外的职责。被检查企业普遍反映，“今年的力度明显比往年大得多”。
    8月，全国财政收入增长36.1％，其中中央本级收入更激增51.2％，税收检查功不可没。前八个月全国财政收入累计增长2.6％，首次由负转正，但要达到全年增长8.2％的目标，则后四个月要完成20320亿元，月均增长22.5％。
    有专家研究认为，中国经济增长和税收增长并非线性相关。在经济上升期间，税收增速是经济增速的近2倍，但经济增幅下降时，税收下降也更快。因此，如果参照过往经验，今年经济增长目标定为8％，税收实际增长也就能达到4％－5％。而且，政府扩大基础设施投资中，税收含量很低。
    继4月下发通知之后，7月27日，国家税务总局又印发了《进一步加强税收征管若干具体措施》的通知，提出了20项具体措施，包括“开展管户清查”和“加强专业市场和个体工商户的税收管理”，加强税收征管随之开始“全面开花”。
    据悉，下半年仅国税总局稽查局的任务指标就从700亿元提高到1000亿元，而其去年全年征缴补税不过1200多亿元。
    按国税总局的安排，今年4月至7月之间，重点是大企业集团“自查”。由国税总局稽查局统一部署，进行了两批大型企业集团税收自查，第一批确定了银行、保险、通信、发电和石油化工五个行业24户大型企业集团，自查年限为2005年至2007年三个年度；第二批确定了36户大型企业集团，行业更为广泛，自查年限为2005年至2008年四个年度。为此，国家税务总局还专门制定了近1.5万字的“税务自查提纲”。
    税收自查，就是让企业自行检查，在过去几个年度，有哪些税收违法问题及应缴未缴税款金额等情况，并向主管税务机关进行申报缴纳税款，调整有关账务。自查结束后，9月进入稽查阶段，税务部门工作人员直接对企业进行检查。
    安永税务部合伙人田雯琦称，今年的税务检查和往年有所不同，往年少数案例中应用了全国联查的方式，但该方式在今年被普遍采用，即全国各税务分局统一行动、统一调配。一旦发现某公司一地的机构有税收问题，其他各地的税务分局都将开始对该公司在国内所有机构的联查。这一力度无疑比往年大了许多。
    自查是给企业一个自我调整的机会，如果有问题或偷漏税，一般在下一年年报中自行调整回来即可，但如果税务部门对企业的表现不满则要稽查。稽查不仅涉及企业声誉，且罚款力度很大。一位资深大型保险公司财务部门工作人员透露，此中差别，“关键看态度。很多问题是企业本来就存在的，只不过税务局管理得比以前严格了。”
    国税总局还出台了一些严格规范企业经营情况的文件，如规定跨国企业在中国的单一生产企业如果报亏损，就需要提交同期资料，但同期资料准备起来成本非常大，很多企业不具备这个能力，只好选择补税。一位会计师事务所的合伙人称，这一制度在世界上都算是最严苛的一类。
    有些地方税务部门确定的任务指标和采取的方式更为直接，如青海国税局要求，将查补率达到1.5％作为一项硬指标列入2009年稽查工作目标考核项目，并且“加大案件的处罚力度，提高稽查威慑力和纳税人的税法遵从度，使全年处罚率达到20％以上”。南方某省地方税务局工作人员也告诉《财经》记者，地方稽查局很多是带着任务指标去入户检查的。部分企业财务人员也表示，感觉地方稽查局的执行力度比国税总局的要求大一些。
    减税不减负
    此前，财政部称结构减税政策将减轻税负5500亿元，但实际减税效果并没有如此显著。
    这两年带来减税效果最大的政策有两项：一是通过企业所得税改革，企业所得税“两法合一”，法定税率从33％降至25％；二是通过增值税转型，从生产型转为消费型。此外，配合以提高出口退税率，加大出口退税力度等政策。税务部门一位资深人士称，今年的减税措施的实际减税额度，要低于理论上的减税值。以增值税为例，只有企业投资设备了，才能从中受益，但在今年产能过剩、外需不足的情况下，企业不会扩大设备投资，因此增值税转型不会给企业带来多少减税收益。
    中央财经大学税务学院副院长刘桓认为，很多优惠政策的实施还存在滞后现象，如高新技术企业的认定工作在全国尚未完成，企业纳税人并未从中得到应得的实际好处；而在税收还没有充分减下来的情况下，税收征管提出“应收尽收”，会给企业造成税收负担增加的现象。
    在结构性减税之前，中国的企业所得税税率为33％，增值税税率为17％，个人所得税实行累进税制，最高边际税率为45％。业内人士普遍认为，中国的总体税负水平在世界处于偏高位置。刘桓指出，这和当时国家整体征管水平比较低有关系。“比如过去说是征收33％，能征到20％收入就不错了。” 这种“宽打窄用”，以高税率来弥补低征管率的做法，正是根据时代情况作出的决定。
    而目前，中国税收征管系统的信息化程度、人员素质、征收方法都已今非昔比，绝大多数税种都已能实现网上申报，税务系统更可以做到与企业联网，随时核查相关信息。在征管率水平普遍提高的情况下，按规定的税负严格要求，企业自然会有负担加重的感受。
    于是，税收的严格程度便成了税务人员手中的“自由尺”。经济较好的时期，不必一丝不苟地做到“应收尽收”，便可完成税收任务；但一旦经济形势逆转，征管率与法定税负之间的弹性便凸显出来。
    一位接近国税总局的资深人士告诉《财经》记者，“把‘螺丝扣’往紧拧一拧，不一定没理。这就叫‘应收尽收’，也不一定收了过头税。但和松的年份比，企业是看自己纳税的绝对额，它当然感觉，你在使劲，甚至是收过头税。”
    国家税务总局在《进一步加强税收征管若干具体措施》的通知中，明确提出要“确保完成今年税收收入增长预期目标”，而一旦作为任务指标，在执行中就容易偏离“依法纳税、依法征税”的本意。同时，税务工作人员个体的自由裁量权，也有可能使得执行之中出现问题。
    据田雯琦介绍，2008年税务稽查共立案174起，结案152起，共补税超过12亿元。她估计，今年稽查立案数量可能会是去年的2倍。
    对于减税和加强税收征管之间的关系，国税总局前副局长、全国政协委员许善达称，如果认为税负过重，应该调整完善税收制度和政策进行减负，但不能以此为理由要求放松征管。税收征管就是要严格按照税法执行，是否“合法”有客观的评价标准，但是否“合理”则是不同立场的人有不同看法。
    此次加强税收征管力度对企业经营的影响，从企业利润增长和企业所得税增幅对比中可见一斑。据国家统计局数据，今年前八个月，全国规模以上工业企业累计实现利润同比下降10.6％。而据财政部数据，同期的企业所得税累计同比增速仅下降2.9％。企业利润下降幅度是企业所得税下降幅度的3倍多。
    另一项数据也表现出同样的特点。据财政部企业司披露的数据，今年前八个月，全国国有企业累计实现利润下降19.6％，下降幅度也超过企业所得税降幅6倍多。
    进行税收自查和稽查的两批大企业集团中，多为大型国有企业集团，在应对危机时能获得更多来自政府的资源输送，比如承接政府投资项目较多，易于获得银行贷款，易于获得税收优惠，得到政府技术创新支持，以及从产业振兴计划中受益，等等，可部分“对冲”税收自查和稽查补交税款对经营的影响。
    而对于民营企业、中小企业和个体工商户，获得以上资源的机会和能力非常有限。在国际经济危机的背景下，补交前几年的税款，对民营企业和中小企业来说，无异于雪上加霜。
    国务院发展研究中心资源与环境政策研究所专家组组长倪红日认为，中国的GDP增长和税收增长，的确有一个乘数效应。中国目前的外贸依存度很大，2009年来自贸易的税收下降很快，出口退税又多次提高，两头挤压，导致税收下降幅度比经济增长下降幅度更大。所以，今年的税收增速低于经济增速是正常的。
    刘桓认为，税收征管应该“不为指标、讲求实效，追求经济效果”，仅仅靠加强对企业征税、由政府投资未必是惟一途径，给企业的发展空间是必要的，让企业把更多的钱用于生产发展、用于消费，产生和政府的刺激作用相辅相成的作用。
    何须偏走“独木桥”
    另一个令人费解的现象是，
    财政部门一再强调，完成2009年财政收入任务异常艰巨，支出压力很大。但同时，政府在央行的存款依然处于高位。2009年8月末，政府在央行的存款余额接近2.9万亿元，为年内最高。
    3月，各级政府项目建设和资金拨付进度较快，在央行的政府存款为年内最低，但也接近1.6万亿元。而7月政府存款比6月增加3000多亿元，这和7月税收自查结束、大企业集团补缴税款，以及政府投资项目和资金拨付进度放缓等情况一致。8月，财政存款余额又比7月增加1600多亿元。另一个因素是全国范围内开展“小金库”专项治理，也会带来政府存款的增加。
    近年来，在央行的政府存款常年保持较高水平，而且“芝麻开花节节高”，存款规模逐年攀升，即便在金融危机恶化的2008年，虽然政府在四季度即开始扩张投资，但12月末，政府存款余额依然接近1.7万亿元，远超“4万亿”计划中央政府承诺的两年多投入的1.18万亿元。
    对于政府存款居高不下，财政部门常从技术层面加以解释，例如，中国政府会计制度的特点、国库集中收付制度改革的推进等。但根本的原因是，每年财政收入增加，而有些支出实际上没有拨付出去，但安排财政支出计划时，没有考虑运用年初国库存款。
    在审计署近年来对预算执行情况和财政收支的审计结果中，几乎在所有被审计部门中都可找到实例。比如，作为政府预算负责部门的财政部，2008年，该部在编制专项检查费等14个延续项目预算时，只安排使用了这些项目以前年度累计结余资金1.56亿元中的4100多万元，其余结余资金1.15亿元未作安排。
    再如，2008年，财政部安排的21个项目年末结余6100多万元，平均资金结余率达47％；2005年以前财政部机关预算中，财政事业费基本支出累计结余，仍有1.67亿元未纳入预算安排。
    以上做法，近年来在政府各部门比比皆是，且“屡审屡犯”。细查历年预算审计结果，就不难理解为何有万亿元财政资金“趴”在央行国库，浪费了宝贵的财政资源（实质是来自企业和国民的资源）。
    大量政府存款滞留央行，对宏观经济的影响，类同于央行提高法定准备金，对市场流动性具有收缩效应。而且政府收入，多来自市场中最有活力和效率的经济主体。
    这就需要考量，2009年不扩大赤字规模，也不用超过常年的“税收征管”力度，难道就找不到完成预算的方式？既然政府在央行存有大笔现金，为何非要去向在经济危机中挣扎的企业和个人汲取？
    此外，必须完成预算收入的压力，本质是来自预算支出的需求。应对经济危机导致的政府收入下降，常规政策选择之一是压缩政府支出，主要是行政性支出。因此，削减政府的行政性支出，也是缓解财政收入下降压力的举措。
    据财政部综合司研究报告《努力降低行政成本、促进建设节约性政府》中的数据，1978年至2006年，中国行政管理费支出年均增长19.3％，明显高于同期财政支出13.7％和GDP现价15.6％的年均增速。2003年至2006年，行政管理费支出年均增长17％，仍快于同期财政支出年均16％的增速。
    中国行政管理费支出占财政支出的比重，由1978年的4.7％提高到2006年的18.3％。可见，中国政府降低行政性支出的空间很大。
    中国税务杂志社社长张木生说，目前政府公车超过了400万辆，每年运行费用达几千亿元。地方各级政府、企业事业单位，甚至大学等，在北京的办事处达到1.7万多家，还有数量庞大的政府部门的“星级培训中心”。“把这些处理处理，轻而易举就可以搞个四五千亿元，用不着伤筋动骨，还要去查什么美容美发店。”
    除了调整既有财政存量资源的分配格局，也可以从增量找到解决办法。
    比如，政府称要推进资源税的改革，即扩大资源税的范围、提高资源税税负，此项改革，既有利于中国经济增长方式的转变，也符合全球发展低碳经济的要求，同时可带来财政收入增加。但这项较为简单的税收改革，2006年就已经准备好了方案的改革，迟至今日仍未推出。
    此外，中央早已确定了物业税（房地产税）的改革目标，出台保有环节征收的物业税，对完善中国财税体制意义重大，可为地方政府建立规范稳定的收入机制。但近几年，政府频繁调整房地产交易环节税费政策，以期调控房地产市场价格，但对出台物业税这项利于长远的改革，推进却非常缓慢。
    目前，政府依然强调“经济仍存在诸多不确定因素”，但经济增速加快势头已愈加明显。对经济危机恶化时的“救急”政策进行调整，应是必然。首要的是那些为应对危机、但对转变经济增长方式不利的政策应当“归位”，比如，多次不计成本提高的出口退税，成为2009年财政收入增长缓慢的重要原因，其对促进出口的效果有限，反而占用了政府促进国内需求的财力。
    此外，2008年11月拟定的“4万亿”投资计划，在目前经济运转趋向正常状态的情况下，对其进行重新评估也非常必要。在财政支出总量不变的情况下，优化支出结构已显紧迫。比如，在削减、放缓政府投资的同时，加快并提高对医药卫生改革的投入。将积极财政政策的方向，从应对危机状态转向正常轨道，应当纳入议事日程。■
    本刊记者李其谚、陈慧颖对此文亦有贡献
    原载《财经》2009年第21期 2009年10月12日