齐介仑：公共财政预算改革的繁难与突破

    两会召开在即，各方人士登台，各种话题演绎，建议层出不穷，在这样一个一年一度政治人聚会的关节点上，我们认为，相对于在具体事件上的论争以及对于琐碎的制度性缺憾的小修小补，真正具备重大推进价值及深远战略意义的财政预算改革，不能再“走过场”，理应且必须成为今后两会期间人大代表、政协委员们重点讨论、质疑、问责的根本性问题。
    问渠哪得清如许，为有源头活水来，隔靴搔痒、表面文章、形式主义甚至结党营私、裹挟民意的政策性提案与讨论，不单无益，甚至有害，而财政预算的公开与否本就直接关涉公民的基本权利，再进一步，其对官场贪腐之气的荡涤，对于中国公平、民主社会的构建，对于当下已经或即将外化的各种矛盾、问题的解决，对于相关不合理制度的修正与废止，将起到基础性、全局性作用。
    过于技术性的阐释难以为普通民众所接受，那么，不妨将这一貌似复杂的问题，简单化处理：一个家庭，由数兄妹构成，有一个家长，那么，作为其中不可或缺、在经济上做了不小贡献的一分子，一年来这个家庭的总体收入你总该大概知晓吧？一年过去了，家里的花销到底有多大，这些钱基本上花在了哪些地方，去搞个清楚，应该是不成问题的吧？
    能够对上面问题做出否定回答的，或许是基于下面三种情况：第一，家长作风太严重，人家就是不告诉你，没理由。第二，你的权利意识不够，加上你对这个不关心，认为挣了钱上交就行了，至于家长怎么花，那就不管了。第三，确实也想知道具体情况，但又无据可查、无法了解。
    之所以作此类比，实在是因为，在逻辑上，国家的财政预算同样具备这样一个清晰的推导过程。告别计划经济，迎来市场经济，在市场经济条件下，基本上所有公民都已被框入所谓纳税人的范畴之内，强制性的税收征管实为政府的一个基本职能，无可厚非，但政府征税，征了多少税，辛辛苦苦挣来的钱被强行征税之后，这些钱到底计划或者已经用到了哪些地方，是果真“取之于民、用之于民”了，还是说被铺张浪费在了非理性投资、转手进了政府官员的口袋、变成了公务员的盘中餐，或者是，官员们拿着这些钱，买了几辆好车，盖了几所豪华办公大楼？
    时下的公共财政预算，问题太重。
    作为权利人主体的纳税人或“大而言之”中华人民共和国公民，其对权力机关及行政机构的问询、问责，是《宪法》明确告知且必须得到保障的基本权利，换言之，没有权利、只有义务的国家与社会，是不可想象的，而预算的科学性、公开、透明以及决策过程的民主化、执行过程的可监督，这一系列问题，牵涉公民基本人权，更与国家的民主、法制、和谐唇齿相依，媒体与公众人士须反复澄清、充分辩论，并假以时日待之以真正落实。
    预算公开，治本之策，繁难之下，必将突破。
    繁难
    关于公共财政预算的所指，现有的中国学者对此存在不同认识，主要原因则是因为各自研究领域的不同，财政经济学家与宪政、法律学家对此问题的理解多有不同。有些学者说，公共预算就是把政府财政的钱用于公共服务的目的，于是叫做公共预算，该观点更多指代的是款项的去向。大多学者并不赞成上述观点，认为如此定义是片面的、错误的理解。如今学界较为主流且日益达成共识的简单定义则是，政府花钱，它应该是一个公共的过程，它首先应该是一个经由民主讨论决定的过程，是一个公开、透明的过程，另外，是需要接受大家监督的过程，而此时所谓的公共，更多指代的则是它的外部性。
    本文的立场显然支持后者。
    财政必将关涉收与支，坦率而言，对于任何一个政府来说，它本身并不创造经济价值，但它却是一个消费组织，那么，既然消费便需要去收钱，钱从哪里来？依照当今民主法制国家的一般方法，政府所有资金来源必须通过税收的方式征取，收入的所有大帐必须纳入法制化轨道，但中国目前的财政状况混乱不堪，尽管国家已在一定程度上推进“费改税”，但“费”的名目之繁多以及款项之庞杂，依旧让人眼花缭乱。“费”的缺乏民主监督以及征收原因、方式的非科学饱受质疑，“费”需统一纳入“税”的框架里来。
    “税”的重要性则简单明了。计划经济年代，政府所有征税单位基本为国有企业和集体企业，工人在单位领工资，农民在田里耕作，并不需要本人从自己腰包里向外掏钱缴税，但在市场经济条件下，大家的普遍工资在提升，企业的所有制状况也发生了诸多变化，国家的财税来源不但出自国有企业，更有很大一块来自民营企业，在这样一个状态下，个人需要缴纳个人所得税，企业需要承担各种相关税负，个人、企业与国家财政发生直接关联。
    既然“费”需要统一进“税”的笼子里，而且地方政府的所谓“土地出让金”亦需以税收方式收拢国库，那么“税”的征收方式势必需要法定化、科学化，不能“朝令夕改”，更不能想征多少就征多少。伴随着税收日渐走入公众生活，关于公民被强制纳税之后对于国家税收规模、税收去向的关心自然是与前者一脉相承。财政预算的公开与否，决策是否民主化，钱花得到底合理不合理，对公众明示、澄清，自然是政府财政的题中应有之意，而目前的状况则是，有关国家财政预算的编制及执行，民众不但无从了解详情，甚至连政府官员都很难说清。
    依据中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑在接受本刊记者采访时的表述，财政预算是一个国家至为重要的事情，但即便如此重要，却根本未获重视，其在程序操作上存在严重问题。“少数人坐在那里编预算，领导在那里拍板，在形式上他是拿到人大来了，橡皮图章给你盖一下，但这个预算我们还是不知道。你把我们的钱征去了，可你怎么花我们却不知道。”
    蔡定剑认为，对于政府官员贪腐风气的遏止，需从制度层面约束，而口头上、文字上的限制，希冀借由所谓道德标准来规制公务员的行为，是靠不住的逻辑。“你发文件说，你们不许吃喝，但他手里有钱啊，他不吃喝？吃喝了你也不知道啊。老实说，之前的那些反腐败措施，都是无效的，这个问题涉及到反腐败的根本。如果政府官员在花钱上没有规矩，那么，你这个社会还能叫法制社会？你的法制就是到街上抓老百姓、处罚老百姓？”
    当下中国的财政预算是怎样一个状态呢？首先决策缺乏民主。基本上讲，我们的预算是财政部来编，政府领导来定，定了以后通过人代会的形式通过，走走过场。但人代会通过的到底是什么呢？其实，无非是一个预算报告，在之前数年，甚至只是一张纸，纸的上面开列几项比较大的数字。比如，今年有多少收入，要花多少钱，要干什么。实际上，人大见不到真正的报告，也没有预算的报表。在该报告中，不但每个项目具体花了多少钱没有得以呈现，报告中政府各个部门的预算也是没有的，更不要说每个部门下面各个机构到底是怎么用钱的。据悉，国务院部门众多，在早前的财政预算里，连这些部门的预算都没有，民政部、教育部、财政部花了多少钱，下面机构花了多少钱，一概语焉不详。
    据本刊记者了解到的情况，原来的预算是怎样编制的呢？到了年终了，发一个通知下去，给各个政府部门，说，我们要编预算了，你们报吧。各个部门一报，财政部门把这些预算一拼，报的可能多了，然后就各砍30%或20%，称作预算拼盘。你报的多就给的多，也不看具体目标和效果如何，而且各个部门所报预算并无科学依据，但你报预算，我就给你拼起来，你报了，我根据你权力的大小，往下砍，你权力大，就不敢砍你的，你权力小就多砍你一点。如此逻辑，严重违背科学原则，更是对公民缴税效果的亵渎。
    突破
    虽然有关体制性、制度性问题在当下政治氛围内看似无法更动，属无可奈何，但财政预算朝着“公开”的方向与路径延展是没有任何问题的，行得通，也必须要走。在预算公开的过程中，民众的主动参与、监督，将顺势而为地刺激、推动与之连带的各种相关问题得以解决，但决策的不公开、不透明以及监督机制的缺位，将导致大量问题永无解决的时间表，且各种矛盾日益蓄积，存在风险加大的可能。
    财政预算无涉政党政治，各方争议较小，以预算改革为突破口，进而推进各种改革措施的落定，对于增强政府控制力、杜绝贪腐、优化资源配置等诸多方面，具备深远意义，而在此实施环节，能够碰到的所谓困难与阻碍，其实无非某些地方政府对此的顾虑、心存念想贪官的抵制、利益群体的不合作等不可见光的因素。推开这扇窗户，打破这些障碍，沿着正确的方向改革，一切将柳暗花明。
    依据财政部财政科学研究所所长贾康对本刊记者的表述，如若打破已故经济学家杨小凯所谓中国经济“后发劣势”之瓶颈，推进公共财政预算改革实为当下最佳切入点。贾康认为，财政预算改革需要重点关注以下几个问题：首先，预算亟需公开，只有公开，后面的事情才有讨论的基础。其次，民众、媒体等各方监督不可缺位，且需对预算执行情况提出评估意见。另外，预算的过程理应是一个各方博弈、相互妥协后最终达成共识的最佳方案设计，尽量听取各利益群体的声音。再者，预算并非铁板一块，如遇紧急状况，可提出修正，但需事前通报，而非事后告知。
    中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑认为，公共预算改革，第一是要科学、要细化，要做部门预算，这个预算应该是完整信息的集合，但细化的含义并非琐碎，要确保信息的可读、可理解，让人大代表看得懂。第二，预算要体现民主。第三，要增强人大的审议能力，人大要做一些实质性的审议，而非走形式。第四，预算批准之后，在执行过程中，要建立有效的监督机制，用制度和措施来监督预算执行情况。
    “有些预算细化之后，比如广东、河北、河南焦作。预算确实细化了，但预算很厚，广州说了，预算已经半人高了，每个部门的信息全都有了。这带来一个新的问题：人大代表开两天会，会期太短，根本看不懂。原来是一张纸，现在变成了好几本书，在短短的几天之内，只能是看得一头雾水。从民主监督的角度，我们觉得，不单纯要细化，还要科学地细化，要把某些信息过滤掉。”
    蔡定剑认为，可考虑将人代会开会时间延长或审议程序前移，前移到人代会专门委员会阶段，确保人大会有事可干，实现真正意义上的审议。另外，可考虑增强人大代表对预算的裁量权，有权让他们提出预算修正案。同时，在人大代表选举机制无法变革的前提下，尽力打消人大代表不敢提供修正意见的顾虑，增强其专业技能的培养，也是需重点提及的一环。
    不管在操作方式上如何实现，预算公开的大方向是确定无疑的，而这也是我们关注和呼吁的基点所在。关注财政预算改革，关注公民社会的构建，我们需在讨论中前进。因为，只要可以讨论，只要程序民主，方法一定会成熟起来的。