鲁政委：政府意志与房地产调控

    摘要：房地产调控政策的效果在本质上取决于政府意志。中央政府出于对社会稳定、未来可能出现泡沫经济、以及银行坏账增加的担忧而出手调控，但其调控意志受到了房价下落将使银行坏账立即出现、经济增长马上出现通货紧缩等顾虑的削弱。地方政府由于在财政收入和经济上对房地产的过度依赖而对中央政策瞒天过海。本来就投鼠忌器的中央政策经地方政府\"太极推手\"被化解大部分力量，是此前一系列房地产调控政策效果不彰的主因。基于对政府意志的考量，本文认为，短期内指望调控政策下猛药、出重拳，进而房价大幅下挫是不现实的。
    关键词：房地产调控；政府意志
    自2005年3月16日\"国八条\"发布以来，中央政府已出台了明确针对房地产的多项调控措施，一些地方政府也在形式上出台了相应措施予以配合。然而，根据国家统计局提供的最新数据，今年第一季度全国70个城市房价同比平均上涨了5.5%，北京、广州、深圳等地房价甚至出现了狂涨的态势；房地产投资也同比增长了25%.与之相应，高房价所催生的一个新名词\"房奴\"也在民间开始迅速流传，而号召\"不降价就绝不买房\"的邹涛也一时成为媒体追捧的明星。所有这些都表明：自去年以来针对房地产的一系列调控措施虽然取得了一些成效，但相对\"稳定房价\"的预定目标来说，效果仍不理想。那么，由此所引发的一个疑问就是：为何政府频频出拳却依然效果不彰呢？是调控当局缺乏意志还是缺乏能力？事实上，在现存的关于如何调控房地产的铺天盖地的讨论中，已有大量方案被提供出来了，从中遴选出正确的方案似乎并不困难；与此同时，在我国，政府的行政权威和动员能力几乎是没什么值得怀疑的。因此，如果简单地断言政府没有能力稳定房价，那么，无论是从知识方面还是从行政能力方面来看，都显然是不能令人信服的。既然如此，唯一可能的就是：在频频出拳的背后，政府是否实际上手下留情了？一个仔细的分析似乎恰恰印证了这种推断。
    一、投鼠忌器的中央政府
    面对着房地产的\"繁荣昌盛\"，中央政府心情复杂。首先，房价疯涨，使得购房者怨声连连，长此下去必然会影响社会稳定。目前的城镇居民（特别是年轻人），几乎言必谈房子，这种情形在北京、上海、广州、深圳等城市表现尤甚，其焦虑愤懑之情溢于言表。高房价已经使人们憎恶地把住房问题称为新时期\"压在人们头上的三座大山\"之一。其次，房地产泡沫的破灭使日本经济陷入了长达十年之久的通货紧缩，在此过程中，银行背负了大量坏账，即便是现在仍未完全康复。而令人忧虑的是，至少在银行方面，我国目前似乎已经显露出了日本泡沫经济崩溃前的某些病征。根据人民银行2005年8月15日发布的《2004中国房地产金融报告》：我国房地产开发中使用银行贷款的资金超过了55%.上海的比重则更高，资料显示：2004年上海全市中资金融机构人民币自营性房地产贷款占到了全部新增贷款额的76%，占上海当年新房销售总额的50%强。这种局面一旦形成，银行的荣枯便与房地产的涨落休戚相关，此时银行已彻底蜕变为房地产业的\"人质\"而不得不与其结成\"利益共同体\"：银行通过各种途径增加信贷来维持和支持房价，以此保证贷款的安全回收和银行自己的良好绩效。比如2006年4月26日，交通银行就全面取消了强制性房贷险，同时，对办理新房按揭的购房人免收律师费而由银行代缴，对办理二手房按揭的购房者则完全取消律师费（0.25%-0.40%）。在这种\"银行-房地产利益共同体\"格局下，一旦房地产价格下落，坏账随即在银行积累。日本前车之鉴历历在目，教训惨痛，这促使中央政府不得不保持高度警惕。客观地说，正是上述两方面，构成了中央政府频频出拳、试图稳定房价的主要动机。
    然而，也正是出于对房地产价格下落可能使银行坏账迅速累高、进而危机金融体系乃至整个经济稳定的担忧，中央政府的意志才又出现了某种\"软化\".实际上，2005年下半年某些城市购房者在房价暂时小幅回落后即要求退房的举动，就已昭示了房价一旦下跌（特别是像某些学者所言的30%-50%）所可能带来的灾难性后果。可能正是及时发现了这种苗头，中央政府才将宏观调控目标的通俗解读版本由最初的\"打压房价\"转变为\"控制房价\"，进而再转变为更为含糊的\"保持房地产市场平稳\".除了对银行坏账可能进一步积累的担忧外，还有一个更重要的原因就是：房地产业已经成为我国经济增长的支柱产业之一，重拳出手势必殃及整体经济增长。根据表1提供的资料，就全国来说，在2000年房地产投资对经济增长的贡献率为12.05%，到2003年已经增加到19.91%；而对于北京来说则更高，2000年为33.07%，2003年则高达53.37%.由此看来，房地产已经成为我国经济发展名副其实的\"支柱产业\"了。这种\"支柱\"作用的发挥，主要体现在房地产本身强大的关联效应上。单纯从直接关联来看，钢铁、水泥、电解铝、合金等行业就是深受房地产影响的主要上游产业。而如何舒缓这些行业可能出现的过剩，自
    2004年以来就一直是中央政府所关注的主要问题之一。在中央政府看来，一边控制新增产能，一边维持需求显然是使这些行业平稳发展的理想方案。这样，如果对房地产的调控力度过大，使得短期内其对上游需求出现萎缩，必将使这些行业的过剩立刻暴露，破坏眼下的良好经济增长态势。正是这种顾虑，使得中央政府投鼠忌器。因而，如果仔细品味到目前为止的调控政策就不难发现，中央政府一直都是在旁敲侧击，敲山震虎，希望借此使房地产企业自觉约束自己的行为，尽量避免伤筋动骨。
    二、吃\"土地财政\"的地方政府
    中央政府的投鼠忌器，恰好正中地方政府下怀。因为除了房地产对地方经济发展有着举足轻重的作用外，更重要的是房地产业还是地方政府的\"衣食父母\".按照现行的\"分税制\"，税收中的大头即增值税的75%，印花税的94%、利息税的100%都上缴了中央财政，而随经济增长也相应增长较快的所得税也被划为中央和地方共享税种（分成比例年年在变，2001年中央和地方的分成比例为5：5，2003年变为6：4），且地方所得比例不断降低。在收入不断受到挤压的情况下，即使是南方一些经济较为发达的地区也深切感受到亟需拓展收入来源。恰在此时，不断上升的地价为地方政府提供了宝贵的替代性收入来源。令其喜不自胜的是，这种土地转让收益居然可以名正言顺地归为预算外收入而基本不受中央节制：其绝大部分甚至完全可以不与中央分享；使用也较正规财政收入自由和不透明。正是在这种背景下，地方政府纷纷开始\"经营城市\"、建立并\"完善\"\"土地储备制度\"以及土地出让的\"招标、投标和拍卖制度\".这种行为的结果是，地价不断走高，土地转让收入占地方政府收入的比重也不断增加。表2提供的数据清楚地显示了这一点。1997年全国房地产企业土地购置费用为247.6亿元，占地方财政收入的5.60%，占地方政府预算外收入的9.24%.到2000年，房地产企业的土地购置费用占地方财政收入的比重已经超过了10%，占预算外收入的比重也已超过了20%.此后，房地产企业的土地购置费用的增长速度进一步加快。到2003年，房地产企业的土地购置费用占到地方财政收入的比重已经高达20.87%，占预算外收入的比重更是接近50%.2004年房地产企业的土地购置费用占地方财政的比重进一步上升到了21.65%.
    土地出让价格的节节攀升，自然使得商业银行把土地作为炙手可热的贷款抵押物。这样就又为地方政府开拓了新的资金来源。他们通过土地储备机构把征来的土地抵押给银行来获取大量贷款。有关资料显示，有些城市60%-70%的城建资金是政府通过土地抵押贷款获得的。地价越是上涨，其获得贷款就越容易、数额也越大、通过土地拍卖归还贷款也就越容易。这种现象的广泛存在，正是最近五部委联手行动规范商业银行各类\"打捆信贷\"（银行与地方政府签署的支持地方建设的贷款）的主要原因。
    土地出让价格的不断攀升，必然会在成本加成机制的作用下，推动房地产价格的不断上涨。有意思的是，这还会再次使地方政府从中受益，因为房产交易中的许多税费都是以房产的交易总金额为基数计算的。房价越高，在人们买涨不卖跌的心理下，人们的购买反倒越踊跃，地方财政从中汲取的税费也就越多。更有意思的是，这种税费中绝大部分（依贷款比例而定）具有\"提前征收\"色彩，即地方政府实际上已经将银行贷款的一部分转化为眼下的税收落袋为安了。
    三、结束语
    房地产价格的上涨对地方政府几乎是有百利而无一害，而房价的任何下挫都将减少地方政府收入。正因为如此，所有地方政府都努力对中央的调控政策采取障眼法，瞒天过海。本来中央政府就投鼠忌器，出拳时有所保留，现在再加上地方政府\"太极推手\"的推挡，拳到之时，力量已经损耗大半。如此一来，房地产调控政策的效果就可想而知了。至此，中央政府虽屡次出拳，房价依然继续上涨就不足为怪了。
    至于未来的房地产价格走势，从根本上说还得看各级政府的意志，而这中间中央政府的意志又是最为关键的。因为只要中央政府重新界定土地出让金和房地产交易税费的中央-地方分享比例，或者甚至将其完全收归中央，就可对地方政府推动房价上涨起到釜底抽薪的效果。面对高额土地出让金的诱惑，本文认为中央政府在不久的将来即可能推出此类举措，更何况当前的高房价已让其师出有名了。当然，\"房地产的大起大落（当然应该主要是指大落），对谁（当然除了购房者）都不是好事情。\"上海市某位领导的讲话已经精辟地道出了中央和地方政府对房地产的真实心态。因此，指望中央政府在短期内就下猛药、出重拳显然是不现实的。目前的种种迹象显示：中央政府还没有作好承担房价下跌后果（银行坏账增加，经济可能很快陷入通货紧缩）的准备。其目前更有可能采取的办法是：在稳定房价的同时减少国内银行对房地产的贷款，并为银行争取一定的缓冲时间（以发展房地产贷款的资产证券化、Reits 等）以便其收回贷款；与此同时，鼓励外资以自主资金入场接盘（在外资不断增大介入国内房地产力度且被民间广泛视为近期房地产过热罪魁祸首之一的微妙关头，一位央行官员最近竟然明确宣示：外资流入不是国内房地产过热的主因；同时承认其对国内资金起到了替代作用），以此达到既促进经济增长，同时又避免国内银行积累坏账的双重效果。
    （定稿时间：2006年5月14日；发表于《领导之友》2006年第4期）