贺军：与WTO精神相背：经济特区何处去

    "改革试验田"的历史使命已经完结？
    经济特区是中国大陆改革开放的产物，是以特殊方式开辟的"政策试验田"。中国从计划经济向市场经济的艰难转型中，充满了反对和阻力，邓小平先生开创性地提出了在中国搞经济特区的设想，为中国的改革开放提供了一块试验田，保证了中国改革开放的进程没有因为当时的反对而夭折，保证了"摸着石头过河"的步子能够继续往前迈。回顾20多年的开放历程，不可否认，经济特区为中国的渐进式改革做出了巨大贡献，为中国的经济发展起到了难以替代的示范效应。
    中国的改革已经走到了一个新的时期，从"是不是要搞市场经济"的时代，进入了一个"如何才能搞好市场经济"的阶段。大陆人已经不会再为特区姓资姓社的问题进行争执，也不会再为市场经济是否适合中国而讨论。
    从现在看来，当初中国搞经济特区有着强烈的"试错"特性，我们可以揣测到决策层的这样一种心态：如果完全搞错了，就关掉，大不了不搞；如果只是部分错误，可以把问题局限在特区这一块试验田里；但只要有一点希望，就要继续摸索和推进。靠着在特区中的特殊试点，靠着各种各样的优惠政策，经济特区中所发生的一切，给了中国市场以强大的震动。尽管并不是所有的经济特区都成功，但经济特区告诉人们，中国的经济还有另外一些搞法；在市场中，人们还有另外一种活法。
    现在，中国大陆的经济发展，已经到了从局部试验性的阶段，向普遍改革推进的时代。搞市场经济、对外开放、与国际市场接轨，已经成为全中国的要求，不能再把优惠局限于几个特殊的区域。而这也意味着，在中国加入WTO的背景下，经济特区正在越来越失去其特殊性。尽管每一个经济特区都不愿意放弃其特殊性，但它们仍然不能不接受一个越来越明显的现实：经济特区在中国的历史使命已经完结。
    经济特区与WTO的基本精神相违背
    在看待经济特区问题时，我们不能忘了这样一个背景，那就是中国已经加入了WTO。经济特区虽然在中国是一个有进步意义的创造，但从严格意义上说，它却是与WTO的精神相违背的。在WTO的诸多规则之中，有一个基本的要求就是普遍的国民待遇，即所有给予国内企业的各种政策待遇，同样要给予外资企业。在这种情况下，如果中国还继续围出一块地，继续搞特殊政策下的经济特区，显然是有违普遍国民待遇原则的。
    实际上，中国在20多年的改革开放中，一直实行着多重待遇的原则，存在着多种不平等：国有企业与外资企业的不平等待遇，国有企业同私营企业的不平等待遇，外资企业同私营企业的不平等待遇等等。在中国，市场开放有双重意义，一方面是对外开放，另一方面是对内开放。直到现在，民营和私营经济在中国还远未得到与国企完全平等的地位。
    在对外与对内开放的双重压力之下，经济特区的存在已经丧失了重要的政策基础，为什么中国在对外开放的同时，也要对内开放？凭什么经济特区就应该享受比西部地区更多的优惠政策呢？凭什么经济特区的外资企业获得的优惠，在特区之外就无法获得？在外资眼中，在市场眼中，中国的经济特区已经从促进改革和市场经济发展的产物，变成了阻碍继续完善市场经济的障碍，变成了在中国维持局部利益的又一种特权。
    WTO所要求的市场规则，在经济特区这样一种概念下，是经不起问诘的。
    盘点五大特区发展的过去与现在
    一般看来，经济特区的历史作用和成功发展是无可争辩的，这几乎已成了定论。但是，这种看法实际上混淆了两个不同的概念：经济特区的历史作用与经济特区本身的成功与否是不一样的。如果对中国的经济特区进行全面的评价，考察每一个经济特区的发展过程，《远东经济评论》认为：经济特区发展除了在中国大陆探索出了一种市场经济的新形式外，个别特区的发展在整体上并不成功！这种看法虽有一定的偏见，但仔细盘点中国的每一个经济特区的总体发展，我们无法拒绝这种看法的合理性。
    中国大陆一共设立了五大经济特区：深圳、珠海、汕头、厦门、海南。从五大经济特区的发展结果来看，五大经济特区只有深圳算得上成功，其他经济特区都程度不同地表现出很多问题。珠海可以说完成了基本建设，但由于基础建设的摊子铺得太大，至今珠海市政府还欠下一屁股债；耗资巨大的珠海机场，更是成了全国闻名的盲目上项目、大而不当的典型，前一段时间大陆《南方都市报》披露珠海机场的问题曾引起轩然大波，其后又不了了之。厦门由于历史和特殊地缘的原因，也没有得到很好的发展，反而"培养"出了全国闻名的远华走私巨案。而割掉这个肿瘤，几乎端掉了厦门的整个干部层，除了暴露出厦门部分政层的腐败，还暴露出厦门多年经济虚弱的真象。有媒体认为，厦门因为这个案子元气大伤，至少需要五年时间，才有可能恢复发展的锐气。汕头的处境与厦门相似。经济特区的建立并没有使得汕头像深圳那样出现大的建设高潮，反而鼓励了在特区旗号的庇护下，大搞走私等旁门左道的发展。走私的猖獗、市场环境的败坏，尤其是近年恶性发展的走私与逃骗税大案，以及最近爆出的近千亿洗黑钱大案，更使得汕头成了经济特区中令人扼腕的一个。至于最大的经济特区海南省，同样由于各种各样的原因，发展缓慢，留在人们印象中的，似乎只有轰动全国的房地产泡沫，以及给了特殊政策却一直开而不发、直至荒芜的洋浦开发区了。
    经济特区作为中国搞市场经济的一次"试错"尝试，它的历史意义已远远大于经济意义，象征意义大于实际意义。
    特区地位无法维持"经济特区"的持续发展
    深圳市是经济特区中发展最好的一个，也可以说是惟一一个成功的经济特区案例。但即使如此，深圳市目前也面临着新的困境。
    作为经济特区，深圳过去的发展更多地得益于政策倾斜和优惠，随着目前特区要素的减少，深圳已经出现开放速度降低的迹象，如国有经济改革迟缓、新的市场经济规则建立缓慢等。国有企业的改革难度加大是深圳市面临的问题之一。
    据有关统计，到去年底，深圳市仍有半数以上的国有企业没有真正放活。值得注意的是，造成这种状况的原因，一方面是存在政策障碍，一些政府部门一遇到政策障碍就束手无策；另一方面，更重要的原因是国有企业和政府不敢冒改革的风
    险，或者担心改革成本太高，有的政府官员甚至顾及自己的"位子"而不愿"惹麻烦"。在以改革著称的深圳特区，在政府和企业阶层出现改革迟缓、改革心态减弱的现状，这是深圳市的开放出现弱化的明显迹象。
    部分外资的撤出，是深圳市竞争力开始减弱的另一个迹象。据有关媒体报道的一个例子，家乐福作为最先进入深圳的外资零售企业之一，在深圳已经拥有两家店铺，但今年家乐福再度在深圳申请开店，却遇到了意想不到的困难，因为深圳市政府提出：家乐福在深圳开设新店的前提是，将其全球采购中心和物流中心设在深圳。但是，由于家乐福已将中国总部设在上海，其在中国发展的重心显而易见，面对深圳市政府的要求，家乐福感到很难选择。外资撤出的事例并非个别现象，一些在深圳的外资金融机构，在重新评价中国市场之后，也在逐渐从深圳撤出，如德国德累斯顿银行较早前就由深圳撤出，迁往他们认为更有希望的上海市。
    制造业等产业的"空洞化"，正在对深圳市的经济形成威胁。据安邦公司的研究，深圳市在特区建设过程中形成的优势，主要表现在制造业、装配业和加工贸易上。深圳市如果能继续保持外向型的制造和装配业中心的地位，就能继续保持竞争力。但是，内地市场的开放打破了这一格局。随着中国市场开放的普遍化，内地在劳动力成本等要素上比深圳更具有比较优势。目前，一些制造业已经开始从深圳迁往内地。如果按这种趋势发展下去，又没有新的产业建立起来，深圳可能出现制造业空洞化的危险。
    至于深圳一直大力推动的高科技发展战略，进展也并不一帆风顺。一个迹象是，如今深圳再也看不到前些年那样内地人才打破头往深圳跑的盛况了，特别是IT人才，深圳人更是眼睁睁地看着外流，看着他们往北京跑，往上海跑。业内人士认为，深圳IT行业的吸引力不如北京、上海，是由于这两个地方的跨国公司更多，导致人才聚集效应。加上上海、北京开发的IT行业新产品较多，对人才的吸引力就更大，去的人也就更多，这就形成一个发展IT行业的良性循环。
    而深圳IT行业大规模的公司屈指可数，开发的新产品也不多。如果IT人才不再心向深圳，这对深圳来说可是很不妙，深圳的高科技战略可能被釜底抽薪。
    经济特区中发展最好的深圳市，连香港人都说，深圳的城市建设搞得很不错。但是，深圳目前的进一步发展却受到阻碍，面临着困境；其他的经济特区就更不用说了。已经有经济学家呼吁，中国的经济特区在新的形势下面临着迫切的"二次
    开放"。
    经济特区向何处去？
    "经济特区"的历史使命在中国加入WTO的同时已经完成，这些曾经特殊的地区如今也面临着一个问题，济特区向何处去？
    要回答这个问题难度很大，这实际上是对经济特区未来发展的战略研究。但可以肯定的是，今后特区的心态调整很重要，尤其是政府应该调整心态，再也不能用特区的眼光来看问题了。现实已经无情地证明，特区再也无法靠特殊性来求
    得发展。一种平和的心态是，在全国都已逐渐开放，中国加入WTO的情况下，特区已经没有任何优势可言，应该老老实实地把经济特区的发展，归结为区域经济的发展问题。
    区域经济发展靠什么？最终靠的是区域的竞争力。在新的形势下，构成地区竞争力的要素，不再是过去单纯的政策优惠或政策倾斜，而是与其它地区一样的人才、市场环境、产业发展水平、技术创新、政府素质、行政效率等等。说白了，今后特区要学会在真正公平的环境中进行市场竞争。这对过去的特区政府来说，尤其是一个考验。如何分析当地的竞争优势，如何制定新的发展战略，政府应该在新的发展形势下做些什么？这些问题，都需要特区政府按市场的方式来回答。
    而入世后"特区不特"的问题也已成为大陆社会关注的一个热点。中国入世的第二天，深圳市市长于幼军在接受访问时认为，深圳市是大陆市场经济比较完善、成熟、对外开放程度较高的一个城市，具备先行一步的基础。而于认为的基础就
    是，20多年来，外商在深圳特区投资达230多亿美元，世界500强企业已有80家落户深圳，与120多个国家和地区有经贸关系，对外依存度和香港、新加坡相当，在外向发展的过程中，深圳特区还积累了参与国际经济合作与竞争的丰富经验，这两方面优势，表明深圳已具备了从容应付入世的基础与条件。但于市长也坦言深圳特区仍然在现行的行政管理体制、国有企业和民营企业的结构调整的优化、城市总体经济结构方面面临着冲击。
    政府再造是一个重要问题。这里的政府再造不是指的一个概念，而是指在加入WTO的前提下，政府必须完成的深刻的改革。回顾所有的特区政府，在过去的特区建设时期，扮演的都是政府强力干预经济的角色，甚至主导了地区经济的发展。
    但在市场形成之后，在中国入世之后，政府角色应该有较大的调整，迅速从经济的直接参与者转为环境建设者。这意味着什么？意味着政府要放弃很多的权力，放弃很多直接的利益，政府官员要放弃很多良好的感觉。这不亚于政府对自己的
    一次"革命"。
    以深圳为例，在进一步发展受阻的情况下，政府改革可能是一个突破口。比如，在检讨政府改革意识弱化的同时，深圳是否可以对政府官员进行较大调整，以全新的、更具有创新和效率的政府来吸引人才和资金的聚集？是否可以在WTO的框架内，进行更大幅度的开放？是否可以在政府行政公开、信息披露和政策环境清理上，在全国保持一种领先？这都需要政府有勇气来对待。
    中国在入世之后能否取消经济特区？
    中国入世，意味着今后中国将在一种新的规则下竞争，这种新规则从本质上是排斥特区的；而且，无论是从经济上还是从政策来看，经济特区目前都已经无法继续发挥任何新的作用，它的继续存在，有可能给外界造成中国开放不彻底的形象。有专家认为，经济特区至少?quot;字面上"已失去了存在下去的必要。因此，中国政府完全可以在入世之后取消"经济特区"政策，需要注意的是，取消的是经济特区这样一种行政和政策上的特殊性，而不是取消的市场开放。
    这一思路，在中国推行的西部大开发中就得到了体现，国务院已明确表示，西部开发中不设立经济特区。这除了意味着中国经济从"摸着石头过河"向按规则出牌转变，从局部开放向全面开放转变外，也意味着，中国决策层改变了过去的特区思路。
    为了避免政策上的动荡，中国政府完全可以向国内外市场展示：中国取消经济特区的形式，是为了在更大程度上开放，目的是使得全国都成为经济特区，一个真正在市场经济环境下发展和竞争的国家。