新区域主义与我国新一轮区域规划的发展趋势

         一、新一轮区域规划发展与新区域主义的解释
    1.新一轮区域规划的战略思路、机制与定位
     (1)新一轮区域规划的基本思路根据国家发改委相关部门领导的解释，作为国家战略的新一轮区域规划，始终按照三条线索来推进：基于加快重点地区发展、基于落实重大发展战略、围绕地区区域开拓空间。考察新一轮13个区域规划的战略定位和内容，可以发现区域发展战略的确遵循着这样的轨迹来进行，其中重点地区开发包括了两类区域：
    一方面要有利于条件较好地区率先发展和加快发展，推动包括长三角、珠三角地区继续加快发展、率先开发开放；另一方面，要推动欠发达地区、贫困地区后来居上，实现跨越式发展，包括关于促进广西发展的意见、关于促进宁夏发展的意见等；落实国家提出的重大改革和发展战略，比如资源节约型战略、环境友好型战略、产业转移战略、开发开放战略等，包括黄三角高效生态区建设规划、青海柴达木循环经济试验区总体规划、鄱阳湖生态经济区建设规划、安徽皖江城市带承接产业转移示范区规划、促进中部地区崛起规划、海峡西岸经济区规划、横琴总体发展规划等；围绕地区区域开拓空间，在于打破行政区划的阻隔，通过综合功能的开发促进区域一体化发展，如江苏沿海地区发展规划、关中一天水经济区发展规划、辽宁沿海经济带发展规划、中国图们江区域合作开发规划纲要等。
     (2)新一轮区域规划的发展机制
    2009年至今出台的众多区域规划有抵抗金融危机的原因，但从推进主体来看，地方政府成为最为主动的力量。随着国家对于区域规划与发展的重视，主体功能区规划在“十一五”规划中首次提出，到2007年党的十七大提出建立主体功能区布局的战略构想。主体功能区主要从国家角度进行考虑划分的，但主体功能区的规划建设在一定程度上对于地方经济的发展有所限制，特别是在区域产业布局、财政和投资、土地和人口管理等重大社会内容的调控，对于地方快速发展的愿望有所遏制。
    反观本轮上升到国家战略的区域规划，不完全是中央部门提出来的，大部分是地方主动提出获得中央部门的认可，反映出地方发展经济的主动性和积极性。由地方率先提出进而由中央政府出台相关区域振兴规划，更加符合地方发展的实际需求和利益。因此，新一轮区域规划是中央与地方政府协调的结果，但所有的发展必须瞄准国家重大战略方向。
    此外，新一轮区域规划体现出中央政府在干预区域经济政策的思路发生重大变化；“自上而下”到“自下而上”区域开发战略的转型，区域规划与发展由地方政府主导并上报中央政府批复，使之具有国家战略层面的意义，这更有利于发挥地方政府的积极性、主动性和创造性。
     (3)新一轮区域规划的战略定位与内容
    新一轮区域规划的战略定位、内容都与区域规划的基本思路一脉相承，特别在加快重点地区的发展与产业升级，推进落实重大国家战略实施、推动区域功能整合等方面。
     首先，体现了区域规划和产业振兴规划共同促进经济发展方式的转变。产业规划直接着眼于产业升级和产业调整，而结合产业转移和产业升级的区域规划政策更具有宏观战略性和针对性，以促进产业结构调整升级。如《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》提出建设世界先进制造业和现代服务业基地，全国重要的经济中心。
    其次，促进特色区域板块的崛起。从区域规划的功能定位与编制内容考察，多个区域规划都有各自期望和战略重点，政府希望通过整体布局，实现板块间的相互协作和良性互动。如海西经济区要发挥独特的对台优势，努力构筑两岸交流合作的前沿平台；辽宁沿海经济带要起到拉动东北地区经济发展作用；江苏沿海地区的发展有利于提升江苏经济社会整体发展水平、缩小苏南苏北发展差距；关中—天水经济区是支持西安统筹科技资源改革。
    再次，在科学发展观指导下，根据资源环境的承载力、开发条件和潜力，确定体现区域经济特色的战略目标定位，并对产业布局、基础设施、生态环境和社会发展做出统一、合理部署和谋划。如黄河三角洲高效生态经济区发展规划、鄱阳湖生态经济区规划、关中—天水经济区发展规划等，都明显突出了生态经济、可持续发展等主题。
    2.新区域主义的探讨与解释
     (1)区域层级：多重空间尺度的概念
    新区域主义的区域概念包括了国家层面之上的各类区域和国家层面之下的各类区域。以往国家层面的区域规划，空间尺度上通常都是涉及两个以上省份的区域，新一轮获批的区域规划包涵多层空间尺度，其中跨省区域规划有四个，其他九个区域规划都在同一省内。这种多重空间尺度首先从国家战略地位的重要性方面突破行政区隔；另一方面则是为培育“次增长极”，解决特定区域的发展问题，从而促进各区域之间及其内部的协调发展。
     (2)功能转型：正确的区域发展观念
    在新一轮区域规划中，科学理解区域规划的本质属性成为突出特点，基本上体现出“国家宏观调控目标下激发经济增长、促进社会进步、维护生态平衡”的综合功能，在坚持重点地区开发和产业经济转型的发展基础上，对基础设施、生态环境和社会发展都做出统一、合理的部署和谋划，例如黄河三角洲高效生态经济区发展规划、鄱阳湖生态经济区规划、关中一天水经济区发展规划等，都突出了生态环境主题。
     (3)运转模式：改变自上而下的传统思维
    在新一轮区域规划中，最大变化在于区域规划由地方政府提出而中央政府批复，形成中央政府与地方政府协调互动，但调动学术机构、社会团体、政府部门、公民代表等共同参与规划、重视多元化主体利益主体方面仍然较为薄弱。
     (4)体制管理：协调规划的空间效应
     综合功能的发展，促进更多部门联动，同时致力于打破我国既有的行政区经济格局，以区域整体功能开发确立区域作为主体的存在。但如何打破原有的区域发展路径惰性，在行政管理和区域开发体制方面保障规划区域作为发展主体的存在，仍亟须完善。
    二、未来我国区域规划的发展建议
    从“十一五”开始我国已开始将区域规划编制工作放在突出重要的位置，2009年以来先后出台的13个区域规划，则明确了区域规划在中国未来经济与社会发展中的重要地位。目前，从整个经济版图上来看，东部沿海地区仍然是“崛起”主角，既有区域规划已在全国沿海地区连成一条流畅的“金项链”，相比之下中西部地区区域规划仍然相对较少。因此可以肯定的是，中国目前区域经济多极化的布局还没完全完成，未来在中央政府的科学布局下，中国经济将有望形成内部多极发力，区域均衡增长的新的发展局面。但新区域主义视野下的分析表明中国的区域规划仍存在诸多问题，特别是在区域规划的法制建设、区域规划的协调机制、区域发展的分工协作等方面亟须改善。
    1.开展区域规划立法，通过立法以明确区域规划行动主体及其任务
    区域规划行动主体是指区域规划决策部门，目前中央政府区域规划决策权分散在众多部门，为了消除由此导致的多重规划管理和实施不利的弊端，必须加快我国区域规划体制的综合改革。总体思路是在对新形势下区域规划的目标、权力和属性进行科学认识基础上，尽快制定出台国家统一的《区域规划法》，确立区域规划应有法定地位，明确各级政府、多元规划管理和实施主体的职能和界限，建立国家空间政策和部门政策的相关协调机制。在此基础上，加快完善修订其他相应法规。
    2.厘清区域规划协调机制
    区域规划本身是一种区域协调与合作的机制，但实际上规划协调的作用十分有限，从既有发展经验看，由各行政区建立的区域性合作组织（如省市长联席会），在协调区域行动方面发挥了一定的作用，但这种组织是一种松散的联盟，对于涉及区域发展重大利益问题难以协调。从我国行政管理体制的现实出发，由上一级政府部门设立有权威的协调性机构效果会更好。因此建议设立“国家区域规划委员会”，作为国务院下属的议事性机构，负责制定国家级区域规划，出台区域发展政策，及协调跨省区利益关系。同时在区域层面设立对应管理委员会，负责区域具体事务。
    3.注重区域发展的分工协作
    在推动区域规划、重构我国区域经济格局的过程中，还面临一些难以解决的问题，特别是政府干预过多、市场主体的地位和作用不够突出造成的区域经济与产业同构现象。规划不是一成不变的，具体内容在实施过程中要随着环境条件的变化而适时调整，努力推动建立在政府主导基础上的区域规划能够吸引更多企业积极参与，在市场机制基础上实现“竞合”双赢。事实上，地方政府现在也认识到区域合作的必要性，例如长三角地区在资源开发利用中自主建立了利益补偿机制，其他在旅游、基础设施建设、环境整治、社会保障等领域也展开了实质性区域合作。如何以区域规划引导区域发展的分工与协作，同时促进社会、环境、人口发展中的良性互动，应该是区域规划未来的重要任务。
    作者单位：戚常庆，上海同济城市规划设计研究
    院；李健，上海社会科学院城市与区域研究中心。
    摘自《上海城市管理》,2010.5
    原文约9500字